Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Партнёры|Контакты

Публикации

Развитие системы исследования общественного мнения о деятельности полиции

Мониторинг общественного мнения о деятельности органов внутренних дел является неотъемлемой частью системы социологического обеспечения деятельности МВД России. Общественное мнение выполняет не только информационно-оценочную функцию (поскольку оценка населением правоохранительных услуг является одним из важнейших показателей результативности деятельности полиции), но и выступает в качестве инструмента гражданского контроля.

В развитии системы изучения общественного мнения о деятельности милиции (полиции) следует выделить три основных этапа:

1-й этап – с 1970 г. до 1991 г. (до первого широкомасштабного опроса о деятельности органов внутренних дел) – эпизодические и преимущественно закрытые исследования для служебного пользования.

Общественное мнение о деятельности органов внутренних дел в советский период изучалось децентрализовано – институтами Академии наук СССР, научными и образовательными учреждениями ЦК КПСС, рядом специальных учреждений.

По идеологическим причинам изучение мнения населения о деятельности органов государственной власти и управления, к которым относились органы внутренних дел, имело в СССР в значительной степени закрытый характер. Изучение общественного мнения о работе милиции организовывалось инициативно, случайным образом и долгое время носило несистемный характер.

Ситуация начала меняться только во второй половине 1980-х гг., когда в связи с общесоюзными реформами в рамках «перестройки» изучение общественного мнения о милиции стало осуществляться в МВД СССР на более системной основе, а информация о результатах размещаться в СМИ.

В 1987 г. на базе Академии МВД СССР был создан Научный центр управления и социологии, в состав которого вошла лаборатория социологических исследований. Работа социологической лаборатории в этот период была ориентирована на организацию и проведение локальных социологических исследований проблемной направленности (по актуальным проблемам в правоохранительной сфере), региональных (например, «Немцы Поволжья» и др.), отраслевых (например, «Казачество», «Миграция и общество» и др.), а также осуществления мониторинга социально-политических событий и криминальной ситуации на общефедеральном уровне.

В 1990–1991 гг. именно Научным центром управления и социологии Академии МВД СССР совместно с отделом моральной статистики Госкомстата СССР проведен первый масштабный опрос населения об эффективности деятельности органов внутренних дел. В 1992 г. данная социологическая лаборатория в связи с реорганизацией Академии передана во ВНИИ МВД России, который в дальнейшем возглавлял работу по социологическому обеспечению деятельности органов внутренних дел.

2-й этап – с 1992 г. до 2007 г. (до появления приказа МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 «О повышении эффективности исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации») – формирование ведомственной системы регулярных открытых исследований, базирующейся на привлечении граждан к опросу о деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников штабных подразделений региональных органов внутренних дел, сотрудников и слушателей учебных организаций системы МВД России.

В период 1992–1997 гг. в МВД России реализована Программа по изучению общественного мнения, основной целью которой стало исследование социологическими методами тенденций развития органов внутренних дел. Именно с этой Программы началось формирование ведомственной системы изучения общественного мнения о работе российской милиции.

Базовым нормативным документом, регламентирующим изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел, стал приказ МВД России от 22 августа 1992 г. № 295 «Об организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел», в соответствии с которым проводился мониторинг общественного мнения в 28 регионах Российской Федерации.

С 1995 г. изучение общественного мнения являлось одним из обязательных этапов проведения инспектирования деятельности МВД, ГУВД и УВД, что существенно повысило уровень требований к изучению мнения граждан о милиции.

Требования приказа МВД России № 295 через несколько лет перестали удовлетворять потребности изучения мнения населения о деятельности милиции, прежде всего потому, что охватывалось лишь около трети субъектов Российской Федерации. В связи с этим был подготовлен приказ МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 «О совершенствовании организации изучения общественного мнения о работе органов внутренних дел и использования результатов мониторинга для повышения эффективности оперативно-служебной деятельности».

В соответствии с данным приказом, измерение ряда показателей общественного мнения о деятельности органов внутренних дел (в частности, оценки деятельности милиции в целом и конкретно работы сотрудников органов внутренних дел в месте проживания респондента) осуществлялось два раза в год силами штабных подразделений, учебных и научных заведений системы МВД России, а также филиалов ВНИИ МВД России.

Приказ МВД России предусматривал единый порядок и сроки проведения мониторинга общественного мнения о работе органов внутренних дел на территории всей страны, а также единый алгоритм обработки первичной информации. Аналогичная методика проведения опросов общественного мнения предусматривалась и в процессе инспектирования. Данным приказом впервые была осуществлена возможность на постоянной основе проводить опросы граждан о работе органов внутренних дел и в дальнейшем использовать их результаты для оценки работы служб и подразделений милиции не только на уровне центрального аппарата МВД России, но и в субъектах Российской Федерации.

Реализация приказа МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 положила начало формированию современной системы информационного обеспечения деятельности ОВД, позволившей критически оценивать работу подразделений милиции со стороны, выявлять узкие места в различных областях взаимоотношений с населением, разработать ряд концептуальных программ развития МВД России, ввести единые методические стандарты проведения опроса населения и использования его результатов.

В то же время в ходе реализации данного приказа обнаружились серьезные проблемы в обеспечении достоверности социологической информации, получаемой во время ведомственного мониторинга. В связи с этим в 2005 г. на основе заключения независимой экспертизы [1] результатов исследования ВНИИ МВД России был сделан вывод, что проблема обеспечения достоверности данных в силу исключительно ведомственного характера мониторинга приобрела системный характер.

Объективная зависимость от ведомственной формы сбора социологической информации, существенно влияющая на качество информации и уровень ее достоверности, а также использование социологических показателей при оценке деятельности органов внутренних дел по аналогии с «палочной системой» предопределили актуальность перехода на вневедомственный формат организации мониторинга общественного мнения.

3 этап – с 2007 г. до 2016 г. – мониторинг общественного мнения об уровне безопасности личности от преступных посягательств и деятельности органов внутренних дел по всем субъектам Российской Федерации на основе вневедомственных источников информации как обязательный инструмент оценки деятельности органов внутренних дел. Вневедомственный характер сбора социологической информации обеспечивался ежегодным заключением на основе конкурсных процедур государственного контракта на проведение работ по изучению общественного мнения.

Результатом проработки алгоритмов комплексного решения проблемы обеспечения достоверности социологической информации стал разработанный ВНИИ МВД России совместно с ОАД МВД России приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 «О повышении эффективности исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации». Приказ предусматривал исключительно переход только на вневедомственную систему сбора информации.

Достоверность и объективность результатов исследования общественного мнения достигались за счет привлечения к сбору социологической информации во всех субъектах федерации на конкурсной основе независимых российских социологических центров, которые ежегодно проводили опросы в каждом субъекте Российской Федерации.

С принятием в феврале 2011 г. Федерального закона «О полиции» общественное мнение о деятельности полиции было включено в перечень основных критериев оценки ее эффективности. В приказ МВД России от 29 июня 2011 г. № 735 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» было внесено положение, в соответствии с которым общественное мнение, основанное на использовании вневедомственных источников социологической информации, является одним из основных критериев оценки деятельности органов внутренних дел, в том числе полиции. Перечень оценочных показателей был существенно расширен, с тем чтобы охватить как можно более широкий диапазон функционала органов внутренних дел.

В последующие годы нормативная правовая база использования результатов опросов общественного мнения для оценки работы органов внутренних дел еще не раз дополнялась, в частности, приказами МВД России от 26 декабря 2011 г. № 1310 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов внутренних дел Российской Федерации» и от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Кроме указанных выше базовых направлений исследования общественного мнения, «мощностные» возможности мониторинга общественного мнения позволили расширить круг задач исходя из реальных потребностей информационно-аналитического сопровождения деятельности подразделений органов внутренних дел.

Так, например, реализация требований приказов МВД России от 26 июня 2011 г. № 735, от 26 декабря 2011 г. № 1310 и от 31 декабря 2013 г. № 1040, касающихся оценки деятельности органов внутренних дел, вызвала необходимость оценивать степень уверенности граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта.

В 2014 г. осуществлен комплекс мероприятий по изучению мнения граждан о качестве оказания государственных услуг, в том числе о количестве дней и часов приема, необходимых для оказания государственных услуг МВД по республикам, ГУ(У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации.

Разработка ежегодного технического задания на проведение научно-исследовательской деятельности по изучению общественного мнения осуществлялась с учетом Директивы МВД России, устанавливающей приоритетные направления оперативно-служебной деятельности на предстоящий период, решений ежегодных коллегий МВД России, криминологического прогноза преступности.

Регламент приказа МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 также допускал использование в ходе исследований как количественных (анкетирование), так и качественных методов (омнибусы, фокус-группы, углубленные экспертные интервью и т.п.), что позволяло оперативно в рамках существующей системы получать социологическую информацию по ряду актуальных для функционирования органов внутренних дел Российской Федерации проблем.

Так, например, в рамках проекта «Общественное мнение» было проведено пять самостоятельных экспресс-исследований по темам: «Образ преступника и оценка динамики преступности», «Граждане и полиция: характер отношений», «Сельский участковый», «Услуги МВД России», «Безопасность при проведении Зимних Олимпийских игр в г. Сочи»; в 2014 г. – «Правовое и антикоррупционное просвещение», «Коррупция среди сотрудников ГИБДД», «Общественное мнение в области противодействия терроризму», в 2015 г. – «Безопасность на транспорте в Крымском федеральном округе».

По итогам года формировались заключения (информационно-аналитические справки) по каждому субъекту Российской Федерации, в которых анализировались основные показатели безопасности граждан и деятельности органов внутренних дел в субъекте Российской Федерации, определялось место субъекта по каждому показателю на уровне федерального округа и России в целом, также с учетом динамики этих ключевых показателей рассчитывались рейтинги регионов.

Данные показатели стали использоваться в системе оценки (общей) деятельности территориального органа МВД России, в том числе на расширенной коллегии МВД России по итогам работы за год.

В отдельных случаях для субъектов Российской Федерации, направлявших в Институт запросы на получение детализированной информации по результатам мониторинга общественного мнения, готовилась развернутая информационная справка с указанием проблемных мест в работе территориальных подразделений МВД России и предложениями по улучшению их деятельности.

В рамках проектов «Общественное мнение» в период 2009–2014 гг. ежегодно разрабатывались информационно-аналитические пользовательские геоинформационные системы «ГЕОРЕЙТИНГ», информационно-справочные системы АРМ «Социолог», позволяющие в интерактивном режиме анализировать состояние общественного мнения в каждом субъекте Российской Федерации, строить типологии субъектов Российской Федерации по социологическим показателям, входящим в систему оценки деятельности территориальных органов МВД России.

Реализация мониторинга изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации Российской Федерации обеспечила выполнение положений Федерального закона «О полиции» и преемственность методических стандартов проведения опроса населения.

Безусловным достижением системы социологического обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации следует считать то, что в постсоветский период (конец 1990-х – начало 2000-х) произошло становление системы мониторинга общественного мнения о деятельности органов внутренних дел. В соответствии с принятыми нормативными правовыми актами опросы общественного мнения проводятся регулярно на разных уровнях (не только на общероссийском), а результаты этих опросов стали считаться одним из основных критериев оценки деятельности служб и подразделений органов внутренних дел.

В целом социологические результаты, полученные к десятой годовщине постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности органов внутренних дел выглядят достойно.

Одним из основных итогов является повышение уровня доверия граждан, рост позитивных оценок деятельности ОВД.

Выстроен диалог с населением на всех уровнях функционирования органов внутренних дел.

По исследовательским данным, выросла эффективность предоставляемых Министерством услуг и оперативность их удовлетворения.

Заработала партнерская модель отношений между населением и сотрудниками МВД.

Полиция стала более открытой и ориентированой на сотрудничество с гражданами.

Сформирована обширная база социологической информации федерального и регионального уровней. Достаточно сказать, что за эти годы опрошено более полумиллиона. граждан.

В целом проведена значительная по объему и качеству работа.

Вместе с тем, объективная оценка показывает, что пока еще существуют проблемы, препятствующие эффективному использованию ее результатов.

Во-первых: это проблема недоверия к итогам мониторинга общественного мнения о деятельности органов внутренних дел.

Это некоторое недоверие граждан к опросам, проявляющееся в изменчивости в ответах респондентов, их отказах, установке на согласие и т.д., что влечет за собой очевидный результат: страдает базовый уровень информации.

Это и проявления недоверия со стороны представителей некоторых средств массовой информации. Впрочем, сегодня современная пресса «заточена» на использование «жареной», негативной, порой провокационной информации. Тем самым они тормошат, будоражат общественное сознание, формируют мнение граждан.

Следует признать, что еще сохраняется недоверие к результатам мониторинга общественного мнения со стороны сотрудников территориальных органов МВД России.

Когда в ходе проведения мониторинга выявлялись группы регионов с низкими оценками работы полиции, о чем, естественно, сообщалось в отчетных документах, то руководители таких территориальных органов нередко выступали с претензиями о том, что эти оценки не соответствуют действительности. (Мол, работаем хорошо – раскрываемость растет, зарегистрированная преступность снижается, в СМИ дается положительная информация, а нам ставят «неуд»). Нередко после резонансных событий, наносящих ущерб репутации полиции, локальные опросы граждан по решению некоторых руководителей территориальных органов вообще прекращались, хотя логичнее было бы, наоборот, усилить мониторинг, чтобы лучше понимать колебания общественного мнения. Это связано с убежденностью многих в том, что результаты опросов отражают не столько реальный жизненный опыт граждан, сколько влияние СМИ, склонных зачастую гиперкритично освещать работу полиции.

Так появляются сомнения в обоснованности методик опроса, которые, в свою очередь, порождают желание постоянно их «совершенствовать».

Обсуждение данной проблемы резко актуализировалось в связи с отмеченной в последние годы высокой волатильностью (неустойчивостью) показателей общественного мнения о полиции. Согласно государственной программе Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345, планировалось равномерное повышение показателя «Уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов»: 45% – в 2014 г., 45,5% – в 2015 г., 46% – в 2016 г. При составлении этих плановых нормативов ориентировались на данные опроса ФОМ в 2013 г., согласно которым показатель «Уверенности граждан…» составлял 42%. Однако в последующие два года данный показатель сначала резко вырос – до 60% в 2014 г. и 61,7% в 2015 г. В последний год измерения этот показатель, наоборот, резко упал – до 38,2% в 2016 г.

Проблемы, связанные с анализом общественного мнения о полиции, основаны на недооценке специфики формирования и изменения общественного мнения. К показателям общественного мнения принципиально нельзя относиться как, например, к показателям количества совершенных преступлений, которые изменяются монотонно, не могут вдруг «прыгать» (если, конечно, качественно не меняется правовая база). Общественное мнение – это проявление общественного сознания, оно может резко изменяться под влиянием разных факторов, связанных отнюдь не только с деятельностью органов внутренних дел.

Прежде всего, надо учитывать, что мнение граждан о деятельности в целом органов внутренних дел России может существенно меняться в течение года (например, под влиянием публикаций в СМИ о резонансных преступлениях). Поэтому замеры общественного мнения в разные месяцы одного года могут давать разные результаты даже при применении одинаковых методик опроса. Кроме того, оценка гражданами деятельности органов внутренних дел может меняться под влиянием изменения их мнения о российском государстве в целом. В этой ситуации опросы о работе полиции также могут давать весьма разные результаты, например, под влиянием каких-либо экстраординарных политических или экономических событий безотносительно к деятельности ОВД.

С учетом названных обстоятельств, хорошо известных профессиональным социологам, отмеченная в последние годы волатильность показателей общественного мнения о полиции легко может быть объяснена. Устойчивый средний уровень показателя «Уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов» в современной России – это, видимо, 40%. В 2014–2015 гг. текущие показатели существенно превысили устойчивый интервал значений под влиянием общего роста доверия граждан к правительству, связанного с внешнеполитическими и внутренними успехами Российской Федерации. В 2016 г. этот эффект начал спадать, люди стали острее переживать негативные последствия экономического кризиса (снижение реальных доходов, рост угроз увольнений), поэтому показатель общественного мнения о работе полиции упал несколько ниже устойчивого интервала значений. 

Перспективы совершенствования системы социологического обеспечения деятельности органов внутренних дел 

Для решения накопившихся проблем, модернизации алгоритма проведения мониторинга общественного мнения о деятельности полиции был разработан и введен в действие в прошлом году новый нормативный правой акт.

Концептуальная идея приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. № 777 состоит в совершенствовании на научно-методической основе системы мониторинга общественного мнения, расширении источников социологической информации, отказе от услуг «дорогих» профессиональных социологических организаций и переходе к получению необходимой социологической информации на безвозмездной основе частично от ФСО России (на федеральном уровне), частично будут использованы возможности интернет-технологий, реализуемые на внутренних ресурсах системы МВД России, а также собственные предметные региональные исследования.

В приказе впервые регламентирован порядок организации исследования общественного мнения, предусматривающий участие в нем всех служб и подразделений центрального аппарата Министерства, территориальных органов МВД России и их общественных советов, образовательных и научных организаций системы МВД России.

Впрочем, понятно, что приказ только появился и многие аспекты по организации и проведению мониторинга общественного мнения нам еще предстоит отработать и настроить.

В ближайшей перспективе конкретными действиями по совершенствованию научно-методического обеспечения изучения общественного мнения о полиции должны стать:

1. Создание в МВД России координирующей системы по изучению общественного мнения о полиции, конкретизации стратегических целей и задач, приоритетных направлений в этой сфере.

2. Дальнейшее обновление ведомственной нормативно-правовой базы, регламентирующей организационно-методическое обеспечение мониторинга общественного мнения о деятельности полиции.

3. Для решения проблемы недоверия необходимо будет проработать процедуры повторного исследования мнения населения и факторов, влияющих на оценку деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации.

Уместен будет сравнительный анализ полученных результатов с итогами других социологических исследований. Важными в этом направлении должны стать подбор экспертов и формирование соответствующей экспертной сети.

4. Для того чтобы результаты мониторинга стали еще более востребованными и легитимными в глазах общества, необходимо сделать их доступными для общественности и средств массовой информации.

5. Мы всё еще недостаточно используем возможности ведомственной науки. Хотя у нас имеется солидный потенциал. Это ученые и специалисты в сфере социологических исследований, работающие в Академии управления МВД России, ВНИИ МВД России, Дальневосточном, Уральском, Орловском, Московском и ряде других вузов МВД России.

Считаю, что этому во многом мешает нынешняя разобщенность научной деятельности.

Представляется, что уже сейчас надо приступить по согласованию с руководством МВД России к совместной проработке (даже не на один год) тематики углубленного изучения проблем развития и совершенствования системы мониторинга общественного мнения.

Это стало бы не только шагом в направлении расширения объема фундаментальных исследований, что само по себе актуально и необходимо, а позволило бы нам предоставлять руководству МВД России и всем практическим работникам гораздо более ценную и объективную социологическую информацию, необходимую для принятия управленческих решений.

Предлагаемые меры и ряд других позволят продолжить процесс формирования у граждан мнения о заинтересованности ОВД в обеспечении защиты каждого конкретного человека, социальном характере преступности и обеспечении правопорядка.

Необходимо понимать, что социологическая информация, полученная в ходе реализации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции на новой системной основе, предназначена не только для оценки деятельности территориальных органов МВД России, она должна стать предметом активного обсуждения с гражданами, общественными организациями в субъектах Российской Федерации для понимания причин критики в адрес полиции в целом и ее служб по направлениям деятельности в частности.

Развитие и совершенствование системы внешних связей органов внутренних дел должно быть максимально направлено на взаимодействие полиции с различными институтами гражданского общества, которые выражают интересы разных групп и слоев населения и могут стать «модераторами» их взаимоотношений с полицией.

Необходима новая долгосрочная стратегия («дорожная карта») взаимодействия полиции с институтами гражданского общества по организации и проведению на постоянной основе совместных акций и мероприятий, направленных на выявление потребностей граждан в обеспечении личной безопасности.

В этой связи постоянный мониторинг общественного мнения должен стать информационной площадкой для диалога с обществом по проблемам обеспечения общественной безопасности и мер по их решению.


Сноска:

[1] Экспертиза инструментария и методики исследования была проведена при участии Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Института социологии Российской академии наук, Центра социологических исследований МГУ им. М.В. Ломоносова.

09.07.2017

партнёры