Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Партнёры|Контакты

Публикации

Регулярная полиция: рождение нового института власти

Реформаторская деятельность императора Петра I затронула все сферы государственного управления. Важным звеном в цепочке кардинальных изменений явилась необходимость создания такого специализированного государственного органа, который бы обеспечивал исполнение законов и распоряжений власти, боролся с преступностью и охранял общественный порядок. Таким органом стала регулярная полиция.

Именно новая, регулярная полиция должна была обеспечивать безопасность, оберегать, контролировать и охранять жизнедеятельность всего общества. Была начертана целая программа полицейской деятельности, удивительной по своей широте. В нее входили полиция безопасности и полиция благоустройства, санитарная полиция и так называемая полиция нравов, контроль за сферой народного просвещения и призрением бедных.

Регулярная полиция создавалась как орган, на который возлагались достаточно емкие задачи по обеспечению «добрых гражданских порядков». О том, что император лично наставлял создаваемые органы, свидетельствуют исторические документы, например, «Пункты, данные Генерал-полицеймейстеру Девиеру для руководства». По существу, здесь определялись роль и место полиции в государстве. В Пунктах даны некоторые основные направления деятельности полиции, обозначенные в пяти видах: 1) обязанности по безопасности населения и ограждения его от деструктивных элементов, каковыми являются разбойники, воры и т.д., то есть по борьбе с преступностью; 2) обязанности за соблюдением общественного порядка и наблюдением за благоустройством домов и улиц; 3) обязанности по части санитарной и торговой полиции, в том числе спекуляции и дороговизне; 4) обязанности по искоренению игорных домов, шинков и притонов разврата, то есть полиции нравов; 5) обязанности по обеспечению пожарной безопасности. Этот документ и был взят для определения даты создания регулярной полиции в России – 25 мая 1718 г. (по старому стилю).

За четыре года до этого события в Санкт-Петербурге начала функцио­нировать Канцелярия полицеймейстерских дел. Это свидетельствует о том, что император уже тогда планировал создание постоянно действующего государственного полицейского органа. Первые указы по канцелярии датируются 1714 г. И хотя они были связаны не с поимкой преступников, но были направлены, по сути, на обес­печение безопасности населения и города от пожаров. Это печатные Указы от 4 апреля 1714 г. «О мазанках и деревянном строении» и от 24 августа 1714 г. «О строении домов на городском и адмиралтейском островах». В 1715 г. также вышло два императорских Указа о строении: от 20 мая «О строении каменном и деревянном» и Именной указ от 14 сентября обер-комиссару князю Черкасскому «О смотрении в строении ему и архитектору». Последний документ был обусловлен не только создаваемым обликом новой столицы, но и такими требованиями к строительству, которые также обеспечивали бы противопожарную безопасность. В частности, в нем говорится, чтобы печи делать с фундамента, а не на полах, чтобы потолки были с глиною, а не бревенчатые, чтобы кровли были покрыты черепицею, дерном или гонтами, а не досками и дранью и т.д. Строительные правила коснулись и деревни. По областям и губерниям были разосланы высочайше утвержденные чертежи с размерами, по которым следовало строить крестьянские избы, как было прямо указано, в целях предохранения их от пожаров.

4 июня 1718 г. генерал-полицеймейстер Антон Девиер, назначенный руководить Канцелярией полицеймейстерских дел, обратился в Сенат с просьбой выслать ему нормативные акты, которыми должна полиция впредь руководствоваться, объявить во всеуслышание о создании такой канцелярии и обеспечить полицию нужным количеством людей. В этот же день Сенат издал заготовленный указ о передаче в распоряжение Канцелярии десяти офицеров (от майора до прапорщика), двадцати унтер-офицеров, 160 «солдат добрых», дьяка и десяти подьячих. Это и были первые сотрудники регулярной полиции. Число сотрудников на протяжении первых лет менялось, их жалованье было приравнено к гарнизонному.

В первые годы в числе указов императора, объявленных через генерал-полицеймейстера Девиера, были конкретизированы основные направления деятельности полиции.

Например, Указ от 10 августа 1719 г. гласил: «О сделании Санкт-Петербургских шлагбаумов, и о бытии при них с дворов ночному караулу, и о хождении с инструментами на пожар, и о не хождении в неуказанные часы, и о прочем». В этом указе говорится об охране общественного порядка в ночное время и опять же о противопожарной безопасности. Появляются первые указы в адрес генерал-полицеймейстера, направленные на поимку преступников. Так, в Указе от 15 сентября 1720 г., объявленном через Девиера, говорится «О розыске воров для скорого изыскания товарищей их в канцелярии Полицмейстерских дел», то есть о прямой обязанности полиции по уголовному сыску. В этот же день вышел еще один знаковый Указ Великого Государя, объявленный Выборгским обер-комендантом, генерал-майором Шуваловым «О предавании смертной казни как воров и разбойников, ходящих в Выборгской провинции под именем кивиков, так и укрывателей и пристанодержателей их, вообще, всех тех, которые их кормят, помогают им или не доносят на них». Известен и приговор Сената, вследствие Указа Великого Государя, о приводе и отдаче бригадиру Зотову для розыска и пытки людей, утаивших души при подаче сказок о переписи, и о подаче в Сенат ведомостей о результате розыска от 16 октября 1720 г. От императора не может быть сокрытия. А утаивание людей для государственной переписи приравнивалось к нарушению внутренней безопасности и жестоко каралось. Для рекрутской повинности и для масштабных работ внутри империи нужны были людские ресурсы. А кто их «сокрывал от царевых дел», сам являлся преступником, за что и строго наказывался.

Если 1718 г. считается годом создания регулярной полиции, то 1720 г. можно назвать годом образования земской (уездной) полиции. Петр I понимал, что в крестьянской России нужно создавать земские и сельские административно-полицейские органы. В 1720 г. появляется ряд указов императора, инструкций или наказов воеводам, где говорится о попечении земской полиции. В инструкциях губернаторам (вице-губернаторам) в части полицейской указано, например: «Губернатору попечение иметь, чтоб земская полиция и Царского величества право, достоинство и высочество, ни в чем подданными, ни посторонними не была нарушена, но буде какое сомнение явится, о том доносить Царскому Величеству или в Сенат». А в плане борьбы с преступностью указывается, «чтоб никакого насилия и грабежа не было. А воровство и всякие разбои, похищения и преступлений весьма были прекращены и по достоинству наказаны».

Надо отметить, что субъектами полицейской деятельности в провинции в эти времена были губернатор и вице-губернатор, воевода, земский комиссар, провинциал-фискал и представители сельской полиции – сельские старосты и выборная крестьянская администрация (сотские и десятские).

На губернаторов Петр I возложил совершенно новые обязанности полиции в широком смысле слова: заботу о безопасности и благосостоянии граждан, в том числе попечение о сохранении тишины, то есть обеспечении общественной безопасности и предупреждение политических беспорядков. Как отметил И. Андреевский, известный специалист по истории государства и права XIX века, «Петр сознавал, что все заботы об этом со стороны высших государственных установлений принесут пользу только тогда, когда власти исполнительные будут точно и правильно введены в круг своей полицейской деятельности, будут сознавать начала полиции. Поручив потому отправление полицейских дел различным местам и лицам в губернии, Петр возлагает главное наблюдение и главную ответственность по вопросам полицейским на губернаторов». Это правило сохранилось до самого падения монархии в ходе Февральской революции 1917 года.

Мудрый правитель-реформатор, Петр смотрел на деятельность губернаторов и вице-губернаторов как главных гарантов обес­печения безопасности губернии – политической и общественной. На них лежала ответственность по снижению рисков в связи с уголовными преступлениями, удалению опасностей, грозящим имуществу граждан, в том числе в связи с пожарами, по вопросам медицинской и санитарной полиции, общественного призрения бедных и другим, так или иначе связанных с полицейской деятельностью.

На воеводе непосредственно лежала обязанность заботиться о безопасности жителей его провинции «от злой воли человека», смотреть, «чтобы никому насилия и грабежа чинено не было, а воровство бы и всякие разбои и преступления весьма б были прекращены и по достоинству наказаны» – он должен был, следовательно, принимать меры предупреждения и пресечения «против разбоев и воровства, не ограничиваясь только мерами, направленными к тому, чтобы преступники получили достойное возмездие».

Ключевая роль в административно-полицейском управлении в провинции, дистрикте (уезде) отводилась земскому комиссару. Земский комиссар по части полицейской был правой рукой воеводы. Как представитель полицейской власти, земский комиссар был обязан «инструкцию смотреть», чтобы в его округе не было всякого рода подозрительных элементов – бродяг, преступников, беглых крестьян и солдат и т.д. Они стояли во главе управления дистриктами, на которые подразделялась провинция, согласно областной реформе Петра I.

Еще одним участником полицейской деятельности в провинции был провинциал-фискал, который контролировал сбор податей и напрямую подчинялся обер-фискалу (сочинения обер-фискала по должности его от 5 марта 1711 г.). В Указе о деятельности обер-фискала сказано: «Выбрать в отборе фискала чина умного и доброго. Дела же его сие суть, должен он над всеми делами тайно подсматривать и проведывать проче право суд». А в расширение трактовки обязанностей в марте 1714 г. был выпущен документ: «Фискала по их должности действия», где говорится, что «обер-фискалу быть при Государственном правлении, да с ним же быть 4 чинам, в том числе 2 из купечества, которые б могли купеческое состояние тако в те дать. А в губерниях по всяким при губернаторском правлении быть по 4 чина, в том числе из провинции, а фискалов искать чинов достойных, также купечества, а в городах во всех смотря по пропорции города». Среди должностных обязанностей фискала есть и борьба с коррупцией, получением взяток: «Всякие взятия (взятки) штрафованы (должны быть, ибо это) противоречие, что во вред Государственному интересу быть может, когда б оные взяты ни были».

Кроме этого у земского фискала (провинциал-фискала) в числе обязанностей были и чисто полицейские функции. В Инструкции или наказе земским фискалам в губерниях и провинциях российского государства, по которой «оный чин и службу свою всеподданнейше отправлять имеет», данной в Санкт-Петербурге в 1719 г., как раз и определены эти обязанности. Мало кто об этом знает, но фискал давал присягу. В присяге есть и такие слова: «Ежели и то Главное преступление учинили, (как то) разбой по дорогам, убийство, насильство, прелюбодеяние, содомия, грех, чародейство и подобные тем великие прегрешения, тако и прочие противные Его Величества Уставом и Уложениям погрешении, за то (за ту) неправость в делах Государственных, и пуще народных богохульные слова, обман, зернь (запрещение игры), заповедная (подпольная) продажа питья и прочее, вче может челобитчина Земскому фискалу, отданном преступителе, пред судом доноси, и что б вспомогать, что от оной, по его Царского Величества Уложениям и Уставам был наказан». Другими словами, если земский фискал обнаружит эти преступления, должен немедленно отреагировать и сообщить для принятия мер губернатору.

Говоря о борьбе с коррупцией, взяточничеством, нужно напомнить, что экономическими преступлениями занимались не только фискалы. В Петровское время существовал такой уникальный институт, как «майорские» (маэорские) канцелярии. Это название связано с тем, что император сделал ставку на гвардейских офицеров, многие из которых были в звании майора. Каждая такая следственная канцелярия подчинялась лично Петру I. Боролись они с махинациями и коррупцией должностных лиц. Каждому назначенному руководителю канцелярии император вручал типовой наказ и реестр подлежащих расследованию дел, возбужденных фискальной службой. Получается, что фискалы и руководители «майорских» канцелярий были в одной цепочке. Сущность наказа подчеркивала специализацию предварительного расследования – прообраз дознания указанных в реестре дел. А заканчиваться проделанная работа должна была составлением «сентенции» – прообраз обвинительного заключения. Канцелярия, как правило, состояла из 10–14 чиновников во главе с дьяком. Постоянно при руководителе канцелярии находилось 3–4 приближенных «асессора». Если они сами становились объектом должностного преступления, например, получение взятки, им грозила смертная казнь. Просуществовали канцелярии недолго – десять лет, но пользу принесли огромную. Первая «майорская» канцелярия была учреждена 25 июля 1713 г. по Именному Указу Императора, упразднены они были Именным Указом от 9 декабря 1723 г.

В 1720 г. был определен Наказ Главному магистрату, известный как «Регламент Главного магистрата 1721 года» – еще один основополагающий полицейский документ. Начало десятой главы регламента гласит: «Полиция способствует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем без­опасность подает от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных». А заканчивается глава основным выводом: «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Как можно заметить, всегда в первую очередь говорится о безопасности, будь то безопасность человека, его жилища, или это безопасность города от пожаров и антисанитарии, что чревато эпидемиями, и правил строения домов, влияющих на пожарную безопасность, или в целом, общественная безопасность. Петр Великий создал не только регулярную полицию как таковую, он определил ее как основной инструмент в обеспечении внутренней безопасности государства.

«Регламент Главного магистрата» был своего рода «дорожной картой» для городской полиции. Определялись многочисленные меры по благоустройству в городах, где у городской полиции были свои административные функции. Полиция стала «регулярно сочинять города и улицы». В изданных регламенте и инструкции магистратам, а также в инструкциях петербургскому генерал-полицеймейстеру и московскому обер-полицеймейстеру, целом ряде указов императора в разных формах говорится о соблюдении тишины и «ограждении безопасности», о прекращении всяких ссор на улицах и рынках, об аресте виновных и отсылке их в надлежащий суд с допросами и делом, о препятствии дороговизне товаров, о призрении нищих, бедных, больных, увечных и неимущих, о защите вдовиц и чужестранных, о воспитании подрастающего поколения в чистоте и честных науках. Как видно, полиции было определено весьма широкое поле для деятельности.

Понимая общественную значимость данной структуры для поддержания стабильности государства, в 1721 г. в «Регламенте Главного магистрата» в специально обозначенном разделе «О полицейских делах» царь лично формулирует задачи нового правоохранительного органа.

Полиция, по мнению Петра I, не только обеспечивает общественный порядок и следит за благоустройством, но и «безопасность подает от воров, разбойников, насильников и обманщиков и сим подобных; защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; оная споспешествует в правах и правосудии; должна рождать добрые порядки и нравоучения».

Понимание полиции как многофункционального государственного инструмента с широким спектром деятельности, помимо борьбы с преступностью, заложенное Петром, стало традиционным, и все последующие правители Российской империи сохраняли такой подход в той или иной степени до самого падения монархии.

Таким образом, получив установочные положения от самого императора, регулярная полиция начала свою деятельность как орган государственной власти, обеспечивающий общественную безопасность во всех ее ипостасях. Политическую безопасность поддерживали такие структуры, как Преображенский приказ и Тайная разыскных дел канцелярия – прообраз политической полиции, которая выполняла функции политического сыска, в том числе карательные. Но это тема для отдельного разговора.

(Продолжение в следующих номерах)

23.12.2017

партнёры