Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Контакты
Слушайте
он-лайн радио
ВКЛЮЧИТЬ
-=Радио Милицейская Волна=-
ГРОМКОСТЬ
35

Публикации

Оптимизация документооборота в системе МВД России

Налаженное делопроизводство во многом позволяет экономить время и силы на подготовку, исполнение и поиск документов. В то же время нерациональное документационное обеспечение сопровождается большими организационными и временными издержками. Каждое лишнее управленческое звено снижает скорость исполнения документов, одновременно увеличивая их объем. Каждый необоснованный документ тяжким бременем ложится на плечи исполнителей, рядовых сотрудников, особенно в территориальных органах МВД России на районном уровне, отвлекая от исполнения прямых обязанностей.

Проблема заорганизованности, переизбытка документов в ОВД (из-за чего нашу систему нередко именуют «бюрократической») была всегда. Осуществление правоохранительных функций и оказание государственных услуг сопровождается получением, изучением, составлением, оформлением, направлением массы самых различных документов [3]. Обязательного документирования [4] требует осуществление правовой и кадровой работы, финансово-хозяйственной деятельности. В виде документов оформляется большинство управленческих решений.

Однако после реформы МВД России, сокращения численности личного состава и подразделений, особенно на районном уровне, вопрос снижения документационной нагрузки на сотрудников территориальных органов приобрел особую остроту.

К сожалению, в последние годы сохраняется устойчивая тенденция увеличения документооборота. За 2013–2017 годы количество официальных документов, зарегистрированных в системе МВД России, увеличилось на 18,3% (в среднем на 3,7% в год) и превысило 130 миллионов (131 874 626). Особенно заметен рост объемов переписки в центральном аппарате МВД России (+55,7%), в территориальных органах этот показатель втрое меньше (+17,9%). В основном прирост документооборота образуется за счет входящих документопотоков (+18,8%, в среднем на 3,8% в год), в том числе в центральном аппарате Министерства – на 78,4% (+15,7% в год), в территориальных органах – на 17,7% (+3,5% в год). В то же время число подготовленных документов оставалось относительно стабильным, как в целом (+1,1%), так и в территориальных органах МВД России (+0,9%), заметно увеличившись только на федеральном уровне (+17,6%, +3,5% в год). Рост документооборота в территориальных органах МВД России в основном обусловлен увеличением переписки с подчиненными ОВД, с органами, организациями, не входящими в систему МВД России, удельный вес которой составляет приблизительно треть от общего объема.

При этом на количественную характеристику документооборота сложно повлиять, так как изменение объемов переписки в большинстве случаев обусловлено объективными причинами. В их числе стоит отметить требования законодательства, интенсификацию переписки с органами государственной власти, местного самоуправления, сторонними организациями и гражданами, активизацию деятельности межведомственных органов.

Так, почти не поддается воздействию объем документов специального делопроизводства, которые оформляются в соответствии с законными актами, независимо от воли руководителей (уголовно-процессуальные, уголовные, административные, кадровые, финансовые, хозяйственные).

Неизбежно увеличение переписки в ходе изменений организационно-штатного построения. Так, в 2016 году, в ходе интеграции в состав МВД России подразделений по вопросам миграции, в ОВД по Тверской области удельный вес докумен­тов этой направленности составил четвертую часть годового документооборота (337 698 из 1 227 560, или 27,5%).

Зачастую рост корреспонденции обусловлен реализацией новых решений. Так, практически удвоился документооборот во время опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС [5]). Резкое изменение количественных характеристик переписки наблюдалось в 2014 и 2016 годах при введении в действие новых правил подготовки сведений по вопросам делопроизводства [6]. Дублированием бумажных и электронных форм документов сопровождалось внедрение электронного документооборота [7].

Объяснимо увеличение объема документационных потоков [8], связанное и с проведением массовых мероприятий, например, выборной кампании, саммитов, Олимпийских игр, Кубка конфедерации и чемпионата мира по футболу.

Практически невозможно изменить число поступающих обращений (жалоб), и вряд ли нужно это делать, поскольку в данном случае речь идет о реализации законного права граждан обращаться в федеральный орган исполнительной власти. В 2017 году в системе МВД России рассмотрено 3 808 535 (+7,9%) обращений, при этом в некоторых ОВД средняя нагрузка на одного участкового по рассмотрению обращений граждан превышала пять материалов в день. И не всегда рост количества обращений зависит от деятельности ОВД. Спровоцировать всплеск активности населения может любая ситуация, вызвавшая общественный резонанс. Этому также способствует развитие и доступность технических способов отправки корреспонденции, например, сети Интернет. И это хорошо, это говорит о растущем доверии граждан, об изменении в лучшую сторону общественного мнения и, как это ни парадоксально, о положительной оценке нашей работы.

Единственным существенным ресурсом сокращения объемов переписки остается общее делопроизводство, то есть число организационно-распорядительных документов, возникающих в ходе документационного обеспечения отдельных элементов управленческого цикла (планирования, организации, анализа, контроля, оценки, работы коллегиальных органов). По разным причинам не все документы в данной сфере подготовлены исходя из объективной необходимости и обладают должным управленческим эффектом.

За годы относительно стабильного функционирования в центральном аппарате Министерства внутренних дел и его территориальных органах сложилась практика издания управленческих решений (указаний, планов, протоколов), которые, наряду с мероприятиями общего характера («усилить», «продолжить», «активизировать»), как правило, содержали поручения о периодическом (ежемесячном, ежеквартальном) докладе о принятых мерах.

Кроме того, подразделениями МВД России формировались многочисленные необоснованные запросы и указания по линиям служб о предоставлении в вышестоящие органы самой разнообразной информации. Причем эти указания «на всякий случай» оставались действующими даже при утрате актуальности запрашиваемых данных. Так, в ходе изучения документационного обеспечения управления в 2012 году в УМВД России по Калужской области обнаружено, по неполным данным, не менее 250 приказов, указаний, писем, требований, протоколов совещаний, планов и обзоров Министерства, требующих периодического направления справочных данных, отчетов и статистических сведений.

Имеющиеся недостатки в регионах, как правило, усиливались, способствуя дальнейшему росту документооборота. В 2015 году в ОВД одного из субъектов Российской Федерации выявлены 133 действующих плана, включающие в общей сложности 3 782 мероприятия. Несмотря на то, что планы не были предусмотрены указаниями МВД России, а большинство мероприятий дублировали нормативные акты и функциональные обязанности сотрудников, все органы и подразделения исправно сдавали справки об исполнении. В итоге на момент проверки объем справочной информации превышал 6,5 тысячи листов (27 томов).

При этом, как показала практика, отдельные управленческие решения и запреты в этой области малоэффективны. Так, в течение многих лет подразделениями МВД России игнорировались требования нормативных правовых актов, запрещающие без письменного разрешения руководителей МВД России запрашивать и представлять статистические сведения, не предусмотренные государственной или ведомственной отчет­ностью [9].

Поэтому был взят курс на постоянный мониторинг состояния документационного обеспечения управления в ОВД, целенаправленную выработку и последовательную реализацию системы мер, направленных на его совершенствование. Оптимизация документооборота находится на постоянном контроле руководства Министерства.

За последние семь лет делопроизводство дважды в целевом порядке изучалось на базе конкретных подразделений [10]. Заметной вехой на этом пути можно считать всестороннее изучение делопроизводства в 2012 году на базе УМВД России по Калужской области.

Его результаты показали реальный масштаб проблемы и позволили комплексно подойти к ее решению.

Данная тема неоднократно обсуждалась на заседаниях коллегиальных органов, в том числе и в прямой постановке [11]. Вопрос оптимизации документооборота в обязательном порядке изучается в ходе проверок органов и подразделений. Подготовлено и утверждено не менее семи управленческих решений, содержащих конкретные поручения в области документирования, документооборота и обеспечения делопроизводства.

Так, в целях сокращения числа подготавливаемых документов изменена система планирования деятельности ОВД, несколько планов упразднено, сокращены объемы переписки в рамках ведомственного контроля и контроля исполнительской дисциплины; изменен порядок организации и проведения оперативно-профилактических операций (мероприятий), проведено несколько кампаний по оптимизации ведомственной статистической отчетности, изменен порядок работы некоторых совещательных органов МВД России.

Отменены утратившие актуальность отдельные распорядительные акты и указания подразделений МВД России о периодическом представлении информации, а с первого января 2018 года считаются утратившими действие все документы, подписанные руководителями (должностными лицами) подразделений центрального аппарата МВД России и содержащие поручения (указания) такого характера. Более того, Министром принято решение в случае направления в территориальные органы МВД России необоснованных указаний (поручений) о предоставлении сведений командировать инициаторов запроса в регионы для его самостоятельного выполнения.

Предпринимались попытки обратиться в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с предложениями об упорядочении информационного обмена, связанного с работой координационных совещаний руководителей правоохранительных органов различного уровня.

Оптимизации приема, регистрации, рассмотрения, исполнения, отправки, хранения документов, то есть документооборота в узком смысле слова, во многом способствовали введение в действие СЭД, дополнение его специальными функциями учета и поиска документов, статистической отчетности, а также автоматизация контроля за исполнением документов, обеспечивающая его оперативность и полноту.

Заметные усилия направлены на совершенствование организационного, нормативного, технического и иного обеспечения делопроизводства. За пять лет изданы три распоряжения МВД России, направленные на оптимизацию документооборота и ограничение полномочий руководителей структурных подразделений МВД России в указанной сфере [12]. В ведомственную инструкцию по делопроизводству внесены изменения, преду­сматривающие элементы классификации управленческих документов [13], а также норма, согласно которой информационные документы не должны содержать указания (поручения), в том числе о предоставлении справочных и статистических сведений [14].

Большинство ведомственных актов в той или иной степени касаются вопросов делопроизводства [15], поэтому при их подготовке в обязательном порядке учитывается требование оптимизации документооборота. Так, Регламентом внутренней организации Министерства, утвержденным приказом от 17.10.2013 № 850, сокращен перечень справочных материалов (информаций) и получающих их подразделений центрального аппарата МВД России. Изменены нормы информационного обмена в рамках зонального контроля [16].

При введении в действие нового Наставления об основах организации и тактики оперативно-разыскной деятельности ОВД [17] приняты меры к сокращению числа документов, подготавливаемых для проведения оперативно-разыскных мероприятий. Из проектов распорядительных актов исключаются необоснованные указания о рассмотрении вопросов на коллегиях, оперативных совещаниях.

Организационные меры касаются, в первую очередь, совершенствования функционирования отделов делопроизводства и режима (канцелярий) органов внутренних дел, обеспечения соответствия их структуры и штатной численности уровню органа, объему его документооборота. В территориальных органах МВД России на региональном уровне этой цели должно послужить планируемое упорядочение (укрупнение) их канцелярий, то есть исключение лишних звеньев прохождения документации, а также отмена отдельных бланков структурных подразделений аппаратов ОВД.

В 2016–2017 годах разработаны и введены в действие оценочные критерии документационного обеспечения управления на уровне отраслевых методик, а недавно впервые увидела свет методика оценки организации и эффективности делопроизводства и соблюдения установленного порядка работы с документами территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях [18].

Принимаются меры по упорядочению учета и анализа документационных потоков. В частности, начиная с 2016 года ежегодные отчеты по вопросам делопроизводства составляются с учетом данных о шифртелеграммах, объемах внутренней служебной переписки и электронного документооборота. Прорабатывается возможность введения единого регистрационного номера входящего или подготовленного документа, что позволит разграничить объем переписки и реальное количество документов, обращающихся в системе. Принято решение об обязательном ежегодном анализе состояния документооборота в системе МВД России в рамках ведомственного контроля.

Всё более активно в решение проблем документооборота вовлекается ведомственный научный потенциал. Так, Академией управления МВД России проводится исследование на тему «Формирование научно обоснованных предложений по оптимизации документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России».

По ряду направлений удалось добиться положительных результатов. В некоторых подразделениях Министерства существенно сократилась переписка с территориальными органами. Так, в 2017 году заметно меньше направлено документов в регионы из ГУВМ (-90%), ГЦСиЗИ (-73%), ДГСК (-57%), КРУ (-48%) МВД России; снижение числа входящих из ОВД документов отмечено в ОШУ (-61%), ГУТ (-29%), УОС (-13%), ДГСК (-13%) МВД России. Удельный вес переписки с МВД России в регионах снизился и составил: по входящим документопотокам – 5,4% (2016 – 5,8%), по исходящим – 5,6% (2016 – 6,1%).

Практически достигнуты производственные мощности СЭД, созданы программные решения по автоматизации большинства делопроизводственных процессов и работы исполнителей с обращениями, вследствие чего отмечается существенное сокращение документов на бумажных носителях, уменьшение количества и объема номенклатурных дел. В 2017 году в СЭД зарегистрировано почти 83 миллиона документов (82 719 371), что в два раза больше, чем в 2016 году (43 730 317) и в 26 раз превышает показатель 2015 года (3 190 340). С 2015 года по настоящее время число подключенных к сервису провайдеров возросло с 4 681 до 7 884 (+68,4%), а число активных пользователей увеличилось более чем вдвое, превысив 120 тысяч (122 491).

С 1 декабря 2015 года работа с обращениями граждан осуществляется исключительно с использованием СЭД, без применения иных учетных форм.

К сожалению, не все мероприятия реализуются в полном объеме и с должной эффективностью. Так, три попытки оптимизации ведомственной статистической отчетности, предпринятые в 2011–2014 годах [19], вопреки намеченному, заканчивались увеличением числа показателей в каждой из «актуализированных» форм отчетности в среднем на 10%, а иногда и в несколько раз, например, в формах 1-АП [20] (рост на треть), «Профилактика» [21] (в 2,4 раза), «Антитеррор» [22] (в 7 раз).

Не принесли ожидаемых результатов мероприятия по оптимизации документооборота, предусмотренные протоколом от 29.10.2013 № 8см.

По-прежнему общие показатели переписки подразделений центрального аппарата МВД России с территориальными органами характеризуются положительной динамикой [23]: за 2017 год объем корреспонденции достиг 679 568 (+18,1%) единиц; направлено в регионы 206 068 (+15,9%) документов, или каждый третий подготовленный в центральном аппарате (34,2%), наибольшее увеличение отмечено в ГИАЦ (+76%), УБКМ (+45%), УОГЗ (+42%), ОПБ (+41%) МВД России; получено из территориальных органов 473 500 (+19,1%) документов, их удельный вес составил 41,5% от всех входящих, в четыре раза увеличился этот показатель в ГЦАХиТО (+310%) и в ГУВМ (+265%) МВД России, почти вдвое – в УБКМ (+80%) и ГУОООП (+76%) МВД России.

До настоящего времени выявляются факты необоснованного истребования информации. При проверке УМВД России по Тверской области выявлено, как минимум, 100 документов МВД России, предусматривающих регулярное представление информации, из них 68 – за подписью должностных лиц заинтересованных подразделений. По примерным подсчетам, во исполнение этих указаний каждому территориальному органу МВД России на региональном уровне необходимо ежегодно представлять в подразделения Министерства не менее 1400 отчетов.

В регионах остаются актуальными проблемы, связанные с невыполнением требований МВД России по сокращению аналитических и планирующих документов, заорганизованностью совещательных органов, необоснованным истребованием данных из ОВД районного уровня.

В этой связи необходимо добиться неукоснительной и эффективной реализации принятых решений не только в центральном аппарате, но и в регионах, активизировать работу по выявлению и пресечению «несанкционированных» требований, запросов, форм отчетности. С другой стороны, после того, как Министр дал право руководителям территориальных органов напрямую обращаться к нему с примерами необоснованного истребования данных, мы ждем большей активности с мест.

Значительные резервы просматриваются в оптимизации внутренней переписки, исключении декларативных, дублирующих управленческих решений, использовании бездокументационных форм. Например, контроль за исполнением ранее данных поручений, осуществляемый руководителем в устной форме, позволяет избежать направления лишних справок и отчетов.

Следует продолжать работу по устранению проблем, связанных с перекосами в нормативном правовом обеспечении делопроизводства, децентрализацией канцелярий на всех уровнях управления, и завышенными правомочиями структурных подразделений аппаратов в указанной сфере. Кроме того, после введения в действие нового Государственного стандарта ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» [24] и издания новой редакции методических рекомендаций Росархива по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти [25], требуется разработка новых редакций ведомственных инструкций по делопроизводству и организации рассмотрения обращений граждан [26], детализирующих вопросы автоматизации в соответствующих сферах дело­производства.

Всё большее значение приобретает кадровое обеспечение, обучение личного состава. По некоторым данным, до 80% времени сотрудников ОВД уходит на работу с документами. Как следствие, умение подготавливать (составлять) документы, знание основ делопроизводства и владение современными техническими средствами становятся важнейшими профессиональными навыками и непременными условиями сокращения затрат времени и сил на работу с документами. В этой связи выглядит перспективным включение лекций по документационному обеспечению управления в учебные программы повышения квалификации, высших академических курсов, а также проведения совещаний-семинаров. Следует учить сотрудников не только общей теории управления, но и штабной культуре, деловому стилю написания документов, умению подготавливать проекты управленческих решений.

С учетом дальнейшего развития информатизации следует обеспечить своевременную модернизацию функциональных возможностей СЭД, максимальный переход на электронные формы документов, сокращение объемов корреспонденции, обрабатываемой в СЭД, путем использования иных сервисов, например, для передачи и обобщения периодической отчетности, не относящейся к государственной или ведомственной. В числе первоочередных мероприятий также предусмотрены: автоматизация обмена документами при рассмотрении обращений между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и МВД России; совершенствование порядка заполнения сведений на портале ССТУ.РФ об обращениях граждан и организаций, поступивших в территориальные органы МВД России; установка в Приемной МВД России терминала электронной очереди, интегрированного с СЭД, включающего функцию проверки по базе данных учета лиц, объявленных в федеральный розыск.

Окончательного решения ждет проблема документационной нагрузки, связанной с формированием ведомственной статистической отчетности. По-прежнему более половины статотчетов готовятся в «ручном контуре» на основе различных информационных носителей, не отвечая требованиям достоверности, с максимальными трудозатратами. При этом эффективность использования (прикладное значение) многих форм вызывает обоснованные сомнения.

Нельзя останавливаться в попытках решения «внешних» вопросов, например, оптимизации информационного обмена с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, деятельности межведомственных совещательных органов.

Думаю, в ближайшие годы задача оптимизации документооборота останется в числе приоритетных. При этом необходимо добиться, чтобы каждый руководитель под этой формулировкой подразумевал резерв и возможность снижения нагрузки на подчиненных.

Следует, наконец, понять, что количество подготовленных планов, протоколов, справок, отчетов никоим образом не свидетельствует об эффективности управления, не заменит непосредственной живой, организаторской работы в подчиненных органах и подразделениях и не может служить объективным критерием ее оценки.


Сноски:

[1] Документационное обеспечение управления или делопроизводство – отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами (ГОСТ Р 51141-98. Государственный стандарт Российской Федерации. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.). Здесь и далее – прим. редакции.

[2] Документооборот – элемент дело­производства, включающий движение документов внутри органа или подразделения с момента их получения или создания до завершения исполнения, отправки или сдачи в дело, то есть получение, регистрацию, рассмотрение, исполнение, контроль, отправку, хранение документов.

[3] Документ, документированная информация – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать (ГОСТ Р 51141-98. Государственный стандарт Российской Федерации. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения).

[4] Документирование – элемент делопроизводства, включающий подготовку и оформление документов.

[5] В соответствии с Концепцией создания государственной автоматизированной системы правовой статистики, разработанной Генеральной прокуратурой Российской Федерации, одобренной 15 декабря 2011 г. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации.

[6] Введение в действие приказов от 11.06.2013 № 450 «О порядке организации работы по представлению сведений по вопросам делопроизводства, рассмотрения обращений граждан и организаций, состояния защиты государственной тайны» и от 30.06.2016 № 360 «О порядке организации работы по представлению органами, подразделениями и организациями системы МВД России сведений по вопросам делопроизводства, рассмотрения обращений граждан и организаций, состояния защиты государственной тайны».

[7] Введен в действие приказом МВД России от 10.04.2015 № 016 «Вопросы организации эксплуатации единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России». Далее также – СЭД.

[8] В зависимости от места создания и направления движения документы подразделяются на исходящие (созданные в органе и отправляемые в адрес других органов, организаций или граждан), входящие (поступающие в ОВД из других органов (организаций) или от граждан) и внутренние (созданные в органе и не подлежащие отправке).

[9] Приказы МВД России от 18.10.2005 № 840, от 26.09.2012 № 890.

[10] УМВД России по Калужской (2012 год) и Тверской (2017 год) областям.

[11] Протокол совещания у Министра внутренних дел Российской Федерации от 29.10.2013 № 8см, вопрос 3.

[12] Распоряжения МВД России от 27.05.2013 № 1/4870 «О мерах по совершенствованию документо­оборота», от 20.11.2013 № 1/10888 «Об оптимизации документооборота в системе органов внутренних дел», от 26.04.2018 № 1/4646 «Об оптимизации документационного обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России».

[13] Общепринятой классификации управленческих документов не существует. Условно к ним можно отнести распорядительные, отчетные (информационные) и документы общего характера (например, акт).

[14] Приказ МВД России от 25.08.2018 № 555 «О внесении изменений в Инструкцию по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 20.06.2012 № 615».

[15] Например, все статусные документы (положения, уставы) касаются вопросов организации делопроизводства и полномочий руководителей в этой сфере. Большинство инструкций и наставлений содержат требования о представлении информации и (или) порядке оформления и содержании управленческих решений.

[16] Приказ МВД России от 29.06.2018 № 414 «О внесении изменений в приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации».

[17] Приказ МВД России от 04.04.2013 № 001.

[18] Распоряжение МВД России от 28.09.2018 № 1/11134.

[19] Приказ МВД России от 11.04.2011 № 186, распоряжение МВД России от 17.02.2012 № 1188, протокол совещания у Министра от 29.10.2013 № 8см.

[20] Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации.

[21] Отчет о профилактической работе органов внутренних дел.

[22] Отчет о преступлениях террористического характера, экстремистской направленности и связанных с террористической деятельностью.

[23] По сведениям подразделений центрального аппарата МВД России, без учета шифртелеграмм.

[24] Утвержден приказом Росстандарта от 8 декабря 2016 г. № 2004-ст. Вступил в силу с 1 июля 2018 года.

[25] Взамен Методических рекомендаций, утвержденных приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76.

[26] Приказы МВД России от 20.06.2012 № 615 и от 12.09.2013 № 707.

02.02.2019