Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Контакты
Слушайте
он-лайн радио
ВКЛЮЧИТЬ
-=Радио Милицейская Волна=-
ГРОМКОСТЬ
35

Публикации

Полиция под прицелом «великих реформ» Александра II

Решение о проведении реформы полиции было принято императором Александром II в связи с начавшейся реорганизацией системы государственного управления и целым комплексом серьезных реформ, где локомотивом была крестьянская реформа с целью отмены в стране крепостного права.

Вообще проблема реформ в сфере управления была ключевой на протяжении почти всего XIX века. Как мы знаем, начало было положено образованием в 1802 году министерств, в том числе министерства внутренних дел. Неотъемлемой составляющей правительственного реформаторства во второй половине XIX века стала и реформа полиции. Большие преобразования царя-реформатора требовали надежного полицейского обеспечения. Так, успех крестьянской реформы Александр II связывал с реорганизацией местного управления и реформой уездной полиции, ибо реформированная полиция должна была стоять на страже спокойствия деревни во время проведения крестьянской реформы, предотвращая крестьянские бунты, осуществить плавный переход к новому типу правовых отношений.

Характерное мнение императора выразила Государственная канцелярия, препроводив письмо от 18 февраля 1858 г. министру внутренних дел С.С. Ланскому, где говорится: «Государь Император принял во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при будущем устройстве быта сих последних, должен измениться настоящий состав и порядок действий уездной полиции». Накануне, 15 февраля 1858 г., Александр II на заседании Главного комитета по крестьянскому делу поручил трем «тяжеловесам» в правительстве: министру внутренних дел С.С. Ланскому, юстиции – В.Н. Панину и государственных имуществ – М.Н. Муравьеву сформулировать основные направления преобразования местного управления и уездной полиции. Еще раньше, как только в 1855 г. С.С. Ланской стал министром, он задумал сделать честный, открытый доклад о состоянии дел в империи. Может, его, как человека инициативного, ищущего, сподвиг новаторский, откровенный взгляд на положение вещей П.А. Валуева – будущего министра внутренних дел, который в 1855 году в период службы в Прибалтийском крае написал записки «Дума русского во второй половине 1855 года». В своей первой большой публицистической работе, ходившей после взятия Севастополя в списках по рукам, Валуев критиковал официальную ложь, исходящую из правительственных кругов, сильную централизацию управления, инертность и равнодушие чиновников. «Многочисленность форм подавляет сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь, – пишет Валуев и делает вывод о том, что «сверху – блеск, внизу – гниль».

Министр Ланской решил сделать свой первый годовой министерский отчет предельно честным. «Отчет о внутреннем управлении государством в 1855 году по ведомству министра внутренних дел» стал для нового министра программным. К работе над этим отчетом министр привлек известного русского писателя П.И. Мельникова-Печерского, знакомого нам по романам «В лесах» и «На горах» о жизни старообрядческих общин. В докладе говорил Ланской и о полиции. Состоянию полиции был отведен раздел «Меры охранения общественной тишины». По мнению Ланского, городская и земская полиция не справлялись со своими обязанностями. Причины этого он видел в том числе в их малочисленности, неквалифицированном составе и организационных принципах построения. Слова министра были своевременны: «Полиция наша находится в чрезмерно дурном и расстроенном положении. Некоторые губернаторы прямо говорили: «В сущности, у нас теперь вовсе нет полиции». От этого (от невыполнения своих прямых обязанностей – Авт.) произошло крайнее недоверие народа к полиции, которое достигло до того, что каждый почти обыватель в случае какого-либо происшествия в его доме не спешит за помощью в полицию, а заботится о том, нельзя ли как-нибудь скрыться от нее дома». Здесь чувствуются нотки сарказма, призванные усилить впечатление. Может, Мельников постарался: известно, что он редактировал многое, включая этот отчет.

Разгромной критике Ланской подверг деятельность становых приставов. Негативная оценка складывалась из многих факторов: дел было много, становых приставов на душу населения мало. Вследствие этого они вынуждены были прибегать к помощи вольнонаемных писцов, чтобы отчитываться «наверх», а то и поручали им следственные действия в станах. Это не значит, что они были бездельники, нет – работай хоть круглые сутки, ничего не успеешь. А не отчитаешься – получишь нагоняй. В силу этого Ланской прискорбно констатировал, что должностные обязанности свелись практически к подписыванию отчетов. Надо было объяснить императору причины такого положения. А обуславливались они, по мнению Ланского, некоторыми важными факторами: прежде всего порядком назначения, который осуществлялся не дворянскими собраниями, а губернским правлением. Необходим был единый принцип назначения, потому что «становые приставы не контролируются никем, определяемые и перемещаемые из стана в стан губернским правлением, они считают себя независимыми от исправников и остаются властям не подчиненными».

Министр указал в отчете на многие несуразности, творящиеся в полицейских учреждениях и требующие исправления, например, на засилье «бумажных форм» делопроизводства, которые и задушили станового пристава, отсутствие должных профессиональных и нравственных качеств чиновников и служащих полиции. В конце июля 1856 г. Александр II принял отчет министра и «читал его с большим любопытством». Откровения и честное изложение состояния дел упали на благодатную почву. Император сделал свой вывод: «Благодарю в особенности за откровенное изложение всех недостатков, которые с Божьей помощью и при общем усердии, надеюсь, с каждым годом будут исправляться». Веский вывод, который сделал император, послужил поводом к полной реорганизации земских полицейских учреждений: «Обратить особенное внимание на все сии недостатки и сообразить, как сему помочь». Это послужило толчком для реформаторских усилий С.С. Ланского. Уже осенью 1856 года в министерстве по распоряжению министра была создана особая Комиссия по преобразованию земской полиции во главе с товарищем (заместителем – Авт.) министра внутренних дел А.И. Левшиным. А его секретарем был назначен М.Е. Салтыков.

До 1855 г. выдающийся русский писатель Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин вернулся из Вятки, где он отбывал обязательную службу с 1848 г., а фактически ссылку. За него ходатайствовал двоюродный брат министра П.П. Ланской. Судя по тому, что Сергей Степанович Ланской уже работал с одним писателем – Мельниковым-Печерским, к писателям просвещенный министр был неравнодушен. Он ознакомил императора с положительным мнением вятского губернатора о служебной работе М.Е. Салтыкова в Вятке. Как следствие, вскоре надворный советник М.Е. Салтыков был переведен в центральный аппарат МВД в качестве чиновника по особым поручениям. В марте 1858 г. он, после плодотворной работы в МВД, был назначен рязанским вице-губернатором, а в апреле 1860 г. переведен на ту же должность в Тверь, где несколько раз исполнял обязанности губернатора. Такому взлету служебной карьеры, конечно же, способствовала его деятельность на должности чиновника по особым поручениям МВД. Министр был доволен работой Салтыкова.

В конце сентября 1857 г. М.Е. Салтыков подготовил проект преобразования полиции – об устройстве градских и земских полиций, а к нему – пространную записку, содержавшую анализ состояния деятельности не только полицейских учреждений, но и местного управления. Михаил Евграфович знал об этом не понаслышке: сам много лет проработал в глубокой провинции в губернском учреждении. Проект и записка вместе с замечаниями Департамента полиции исполнительной (ДПИ) о проекте, были направлены по распоряжению министра 5 октября 1857 г. директором департамента С.Р. Ждановым в Совет министра внутренних дел. Основным положением записки значился вопрос о чрезмерной административной централизации и, как следствие, ее негативном влиянии на всю систему местного управления. Чрезмерная централизация для Салтыкова – одна из основных бед. Он даже сравнивает ее «с идеей учреждения иезуитского ордена». Глубокие мысли были заложены в рассуждении о состоянии полицейской власти в провинции, о самой сути полицейской власти, ее понимании в широком и узком смысле слова. В широком – значит «обнимающей собою всю сумму действия центральной власти на народ», в узком, «тесном» – составляющей особую отрасль государственной администрации, где полиция «имеет задачей преследование правонарушений в сфере государственной, общественной и частной». Но состояние полиции в России плачевно, требует немедленного вмешательства власти для исправления ситуации. «В России, – пишет Салтыков, – благотворное действие полиции почти незаметно; что касается до сих злоупотреблений и сопряженных с всеобщим ущербом вмешательств в частные интересы, то они не только заметны, но оставляют по себе несомненно весьма вредное впечатление. Всякий, кто не праздно жил в провинции и всматривался в окружающие явления, без труда поймет справедливость этого замечания. В провинции существует не действие, а произвол полицейской власти, совершенно убежденной, что не она существует для народа, а народ для нее».

Далее Салтыков перечисляет главные неудобства административной централизации. И первая из них – «солидарность между высшим правительством и его агентами» в глазах народа, имеется в виду местной властью, как, например, между министерством внутренних дел и каким-нибудь становым приставом. Когда на самом деле между ними «нет ничего общего». А второе неудобство централизации – за лесом лиц лица не увидать, она «стирает все личности».

После вопроса о централизации власти, Салтыков переходит непосредственно к вопросу об устройстве полиции. Он пишет записку «О последствиях назначения Становых Приставов от Губернского правления». В архиве сохранился по этому поводу документ, препровождающий эту записку. Среди бумаг, переданных чиновником особых поручений Салтыковым, читаем: «Директор Департамента Общих Дел МВД, свидетельствуя совершенное почтение Милостивому Государю Михаилу Евграфовичу, имеет честь, по приказанию г. Министра, препроводить при сем записку: «О последствиях назначения Становых Приставов от Губернского правления» № 4596 от 21 декабря 1856 г.».

В записке говорится, что «учреждение Становых Приставов, назначаемых Губернским Правлением, разъединило Уездное Правление и дало повод к злоупотреблениям, которые с каждым годом возрастают.

Главные беспорядки, происходящие от неправильных действий Становых Приставов, относятся: 1. К содержанию под стражей; 2. К стеснению торговли; 3. К произведению следствий и 4. К похищению разного рода сумм».

Для ликвидации этих безобразий М.Е. Салтыков предлагает свои меры.

В общей записке о том, что необходимо сделать для реорганизации полиции, было изложено решение четырех вопросов:

1) должно ли устройство полиции быть коллегиальным? 2) следует ли подвергать агентов полиции каким-либо требованиям и испытаниям в отношении к способностям их и знанию дела? 3) возможно ли допустить в самом духе полицейских элемент предупредительный, или же следует дать их действиям исключительно репрессивный характер? 4) какие должны быть самые формы, в которых имеет проявляться действие полиции?

Интересно, что по второму вопросу Салтыков предлагает ввести теоретическое и практическое испытание полицейских чиновников. По его мнению, «обойтись без теоретической подготовки могут только низшие полицейские чиновники. Практическим испытанием должна быть безвозмездная служба, ограниченная определенным сроком». А по третьему вопросу он высказывается за необходимость «предупредительного элемента в полицейской деятельности, но лишь под условием децентрализации. Чиновник, живущий в постоянном отдалении от народа, не имеет ни средств, ни даже охоты заботиться о предупреждении правонарушений».

Еще один важный момент, на который Салтыков просит обратить внимание, – излишнее обособление полиции земской (уездной) от полиции городской. Он предлагает отдельную городскую полицию оставить только в больших городах, а главное ­– совершенно отделить полицию исполнительную от судной и следственной и передать первую в ведение земства». Позднее большинство предложений и выводов Салтыкова будут восприняты и высочайше утверждены в новых законах.

Департамент полиции исполнительной в целом поддержал записку Салтыкова. Но по некоторым положениям имел особое мнение. Так, например, ДПИ придерживался иной точки зрения относительно устройства земской полиции и должностных обязанностей ее чиновников. По некоторым позициям занимал нейтральное положение. А вот постановку вопроса об отделении следственных функций от исполнительной полиции (в уезде – становых приставов и их подчиненных: сотских и десятских) в ДПИ сочли весьма полезным: специально назначенные следственные чиновники с гораздо большим вниманием и соблюдением всех норм закона будут производить расследования.

Надо учитывать, что Салтыков писал записку о состоянии дел и преобразовании полиции, еще не зная о решении императора проводить серьезные реформы и, прежде всего, решать вопрос с освобождением крестьян. Иначе этот очень важный фактор был бы обязательно учтен в предложениях по реформированию полиции, в частности полиции уездной. Не вполне ясен у него и вопрос с различием между «полицией благоустройства» и «полицией без­опасности».

Проект Салтыкова, который включал ряд существенных положений, несет на себе отпечаток яркой творческой личности. И если даже некоторые положения и были предметом обсуждения в правительственных кругах, однако так, как интерпретировал их Михаил Евграфович, наполнив новым содержанием, не делал никто. Конечно, смелые предложения, изложенные Салтыковым, могли быть высказаны ему в общих чертах министром С.С. Ланским, во всяком случае, официальный документ не мог появиться без согласования с ним, но это нисколько не умаляет значения данной работы, критического ума и гражданской позиции Салтыкова. Смелость, образность, талант писателя-сатирика, яркость и сарказм в изображении действительности предопределили особенности места нахождения записки: не для всех, «особое хранение», спецхран. Анализ записки и проекта указывает на то, что Михаил Ефграфович был хорошо знаком с многочисленными документами и материалами, имевшими отношение к подготовке реформы полиции.

Впереди были 1860-е – годы активной фазы «великих реформ» императора Александра II.

Реформаторские шаги, предпринятые министром внутренних дел С.С. Ланским, не прошли для него бесследно. Мощное «охранительное» лобби свалило министра-реформатора. Ушел вместе с ним и товарищ министра – председательствующий в Комиссии о губернских и уездных учреждениях Н.А. Милютин, тоже яркий представитель либерального лагеря. На должность министра внутренних дел был назначен П.А. Валуев. 17 октября 1861 г. он направил в Государственный совет «Записку по проекту о новом устройстве уездной полиции» и сопроводительное письмо, в котором излагал свое видение «Общего учреждения уездной полиции» 1860 г. Общее собрание Государственного совета 22 декабря 1862 г. рассмотрело заключение соединенного присутствия и представленные «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах» – так теперь назывался документ. Само название «Временные правила…» свидетельствовало о том, что руководство Министерства внутренних дел, в недрах которого готовился этот документ, рассматривало их в качестве переходного документа, а реформу полиции – как незавершенную.

Истинные мотивы нового документа и срочность его принятия диктовались к тому же временем: в 1861 г. произошла отмена крепостного права, Россия вступила в эпоху нового развития, а компетенция, организация, принципы формирования и деятельности полиции не соответствовали духу времени. К тому же предполагалось, что отмена крепостного права без земли крестьянам вызовет недовольство, бунты, резкий рост преступности. Так оно и случилось.

25 декабря 1862 г. император утвердил «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых». А 26 декабря появился Указ правительствующему Сенату, где разъясняется сущность «Временных правил…». Историки почему-то забывали упомянуть Указ от 26 декабря, объединяя всё в один документ. В преамбуле Указа Правительствующему Сенату обосновывался временный характер преобразования полиции. Особо подчеркивалось, что полиция являлась важнейшим государственным институтом, необходимость реформирования которого была связана с животрепещущими вопросами государственного управления, стоящими перед империей. Времени ждать, пока пройдут судебная реформа и реформирование земских учреждений, не было. «Нужды государственные», говорилось в документе, требовали «по крайней мере, временных изменений и улучшений в устройстве полиции». На «Временных правилах об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г. рукой императора было начертано: «Быть по сему».

Основные положения Указа: уездная полиция объединяется с городской, в уездах главный начальник – исправник, в городах, не подчиняющихся уезду, – полицмейстер; уездные исправники, полицмейстеры и их помощники назначаются и увольняются губернаторами; нижними чинами в уездах остаются сотские и десятские, становые приставы остаются заведовать становыми участками.

В Указе Правительствующему Сенату говорилось: «Обозревая разные предметы Государственного Управления, требующие нового, более соответственного их цели образования, Мы убедились, что одно из первых мест в ряду их должна занимать полиция, и вследствие того указали Министру Внутренних Дел главные начала, на коих впредь должна быть устроена эта часть». Это свидетельствует о том, какую значимую роль должен был играть институт полиции в Российской империи после проведенных «великих реформ» Александра II.

В результате введения «Временных правил…», ставших основой полицейской реформы, было образовано 458 уездных полицейских управлений в 44 губерниях и введено 1224 становых управления. Губернатор получал большие полномочия, назначая полицейских начальников. Причем говорилось, что «полицейский начальник губернии может не руководствоваться правилами о соответствии чинов с разрядами должности». А чем руководствоваться? Деловыми качествами кандидата, независимо от того, какой он имел чин по «Табели о рангах». Расширились права исправника и полицмейстера. Они могли с этого времени «разрешать все подведомственные полиции дела». Впервые законодательно было определено, что министр внутренних дел по своему усмотрению мог создавать в губернии и уезде конную полицейскую стражу, хотя штатное расписание и денежные суммы должны были утверждаться императором. Оклады полицейским повысились, хотя и не так значительно, как того хотел министр внутренних дел П.А. Валуев.

Но в то же время многое осталось по-прежнему. Нижними чинами в уездах оставались сотские и десятские по тому же остаточному принципу выбора из крестьян, как и было ранее. Выдвигали в десятские и сотские не лучших, а, как правило, тех, кто не умеет работать на земле. Поэтому в следующие четыре года министр П.А. Валуев определил направления полицейской реформы: прежде всего, реорганизация низшего звена уездной полиции – сотских и десятских, а также учреждение специальных вооруженных и подвижных полицейских команд, подчиненных уездному исправнику. Собственно, это и была попытка создать первую конно-полицейскую стражу, получившая свое развитие в начале XX века.

В отношении становых приставов тоже мало что изменилось. До «окончательного» преобразования полиции выполнение обязанностей заседателей уездного полицейского управления возлагалось на действующих заседателей земских судов. Другими словами, многие проблемы оставались нерешенными.

По сути своей, «Временные правила…» представляли собой усеченный вариант статей «Общего учреждения уездной полиции», составленных еще Комиссией о губернских и уездных учреждениях. Но они оказались «живучими»: «Временные правила…» просуществовали еще долгое время.

В столичных полициях тоже происходили реорганизации. Указом императора от 12 августа 1863 г. о порядке комплектования Санкт-Петербургской полицейской команды обращалось внимание воинских начальников на тщательный отбор командируемых в полицию военнослужащих. «Некоторое время наблюдалось сочетание прежних подходов формирования полиции и новых – на основе вольного найма. Из указа от 5 февраля 1862 г. видно, что наличный состав нижних чинов С.-Петербургской городской полиции (456 человек пешей команды и 789 человек городской стражи) усиливался приемом 200 вольнонаемных. Полицейская команда по-прежнему формировалась «от военного ведомства».

Валуев понимал, что качественный сдвиг возможен только при нормальном финансировании и социальных гарантиях полицейских. По его представлению 8 ноября 1865 г. Госсовет одобрил, наконец, а император утвердил новые «Правила относительно сроков и преимуществ службы нижних чинов полицейских и пожарных команд». В этом документе был расписан «комплекс мер морального и материального стимулирования рекрутов, которые по выслуге обязательных сроков, получив право на бессрочный отпуск (т.е. перечисляются в запас), остаются служить в полиции, а также тех, которые вышли в отставку и вновь поступили на «вторичную службу» в полицию».

Еще одну попытку штурмовать высокие кабинеты по вопросам реформирования полиции министр внутренних дел П.А. Валуев предпринял, когда 27 августа 1866 г. представил в Государственный Совет записку «О некоторых мерах к улучшению уездной полиции». От многих губернаторов к нему поступали сведения, которые можно было объединить под общим названием: отсутствие мобильности уездной полиции. Министр сформулировал причины, по которым следует сформировать и учредить мобильную полицейскую стражу: рост преступности, в первую очередь, грабежей и убийств, чрезмерное употребление населением спиртных напитков вследствие увеличения числа питейных заведений и др. Происходило это и в силу объективных обстоятельств: увеличение народонаселения, развитие торговли и фабричной промышленности, увеличение товарооборота между селом и городом и т.д. Поэтому учрежденные подвижные вооруженные полицейские команды, подчиненные уездному исправнику, стали насущной потребностью того времени. А личный состав таких специальных команд должен был отличаться строгой служебной дисциплиной, обладать профессиональными навыками и выполнять функции «подвижных исполнителей полицейских распоряжений».

С приходом нового министра внутренних дел А.Е. Тимашева в 1868 г. курс Валуева по реформированию полиции продолжился. Дальнейшее проведение реформы полиции обосновывалось необходимостью обеспечить «спокойное преуспевание общественное, благоустройство и без­опасность государственную» и «ничтожностью» тех сил, которые имелись для исполнения служебных обязанностей полицией в городах и уездах. За год с лишним в министерстве был подготовлен проект административно-полицейской реформы, который Тимашев представил во всеподданнейшем докладе императору Александру II 26 декабря 1869 г. Министр обосновал срочность и необходимость скорейшего проведения реформы: полицейское и административное законодательство не соответствовали современным требованиям к полицейским учреждениям. Изменились условия государственного управления в стране. Была проведена большая часть «великих реформ»: крестьянская, судебная, земская, полным ходом шла подготовка к городской реформе. В этих условиях необходимо было менять принципы организационного устройства полиции. «Несостоятельность административно-полицейских учреждений, не преобразованных, а только измененных, – заострял министр внимание императора на проблеме, – тормозит реформационный процесс».

2 января 1870 г. император направил проект административно-полицейской реформы с объяснительной запиской «Главные начала административно-полицейского устройства и нового полицейского устава» в Комитет министров, который поручил министрам, исходя из особой важности вопроса, представить до 1 марта заключения о проекте.

Проект имел два направления реализации: преобразование губернской администрации и реорганизация городской и уездной полиции. Многие положения проекта развивали идеи П.А. Валуева и даже включали в себя всё новаторское из предыдущих проектов, но было и нечто новое.

Директор Департамента полиции исполнительной Косаговский представил министру общие соображения по административно-полицейской реформе. Тимашев, внимательно изучив их, включил это представление в общий документ. 10 января 1870 г. он послал документ «По проекту административно-полицейской реформы» для рассмотрения Управляющему делами Комитета министров.

Из документа видно, что первым и вторым пунк­том определялся статус губернатора как основного представителя власти в регионе. Третьим пунктом в проекте указывалась необходимость создания действительной правительственной силы, могущей служить как для охранения интересов общегосударственных, так и для нужд населения. Акцентировано внимание, что всякая полицейская власть в губернии подчиняется губернатору. Подтверждалось, что коллегиальный порядок дел в полицейских учреждениях отменялся. Должности низших выборных чинов по настоянию министерства упраздняются. Учреждалась вооруженная полицейская стража, преимущественно конная.

Из пояснительной записки к проекту делался вывод, что коренной реорганизации подвергались низшие институты полиции, а исполнение обязанностей местной сельской полиции далее не могло более возлагаться на волостные и сельские власти, а должно быть возложено на вновь образуемые полицейские подразделения – сельскую и уездно-полицейскую стражу. Главная же задача заключалась в том, чтобы привлечь дельных и способных низших исполнительных чинов.

Для этого предполагалось учреждение особой стражи, которая по самому своему кругу действия разделялась на уездно-полицейскую и сельскую. Уездно-полицейских стражников по проекту потребовалось бы 17 251, а должности тысяцких, пятисотских и сотских подлежали упразднению.

Уездную полицейскую стражу предложено было формировать исключительно из нижних воинских чинов, как вполне уже освоившихся с дисциплиною, и чтобы не лишать армию старых солдат, желательно, чтобы были определены только отставные.

Переходя затем к вопросу о городской полиции, Тимашев высказал свое соображение о том, что «теперь можно было бы ограничиться уничтожением в них коллегиального порядка решения дел». Конечно, состояние дел городской полиции не столь плачевны, как уездной, утверждал министр, но и она требует дальнейшего реформирования.

И в качестве вывода по проекту реформы, Тимашев в заключение резюмировал: сущность изменений, предположенных проектом в полицейском учреждении заключается в окончательной отмене замещения полицейских должностей по выбору и отмене коллегиального состава полицейских учреждений. А задача реформы состоит в том, чтобы «выработать такие начала, при которых провинция могла бы самостоятельно развиваться на поприще экономического преуспеяния, не приобретая никак значения единицы политической, что составляло и составляет задачу, исполнение которой останется всегда основною мыслью всей деятельности МВД».

Но все благие пожелания Тимашева разбились о выводы Кабинета министров, где каждый высказывал свое мнение.

16 марта 1873 г. Тимашев вносит в Госсовет министерский разработанный под его руководством проект «Об устройстве полиции и учреждении полицейской стражи в губерниях, управляемых по общему учреждению».

Проект 1873 г. учитывал замечания, которые были у министров при обсуждении предыдущего проекта, но базовые изменения предлагалось не только сохранить, но по отдельным моментам и усилить. Основными положениями нового варианта проекта стали всё те же вопросы о реорганизации низшего звена полиции, увеличении ее численного состава и необходимости создания в уездах мобильной полицейской стражи. Но были и существенные отличия, позволяющие говорить о разнице двух проектов: образцов 1870 г. и 1873 г.

Так, впервые в практике пояснительных записок – неотъемлемой составляющей проектов, акценты были поставлены на тех функциях полиции, которые позднее стали считаться основными и привычными, – обеспечение общественного порядка и спокойствия, борьба с преступностью. До этого всё внимание было сосредоточено на исполнительных функциях полиции, деятельность которой включала в себя и следственные, и судебные, и хозяйственно-распорядительные функции.

Но основной акцент всё же был сделан на создании «подвижной полицейской стражи». Министр напоминал, что это не его изобретение, подобные подразделения в начале 1840-х годов были образованы в западных губерниях.

Как веский аргумент, министр Тимашев приводил выводы об экономической выгоде государства от улучшения деятельности полиции. Он утверждал, что экономические издержки и финансовые затраты на проведение полицейской реформы достаточно быстро окупятся, а расходы на количественное увеличение личного состава полиции станут «производительными» для государства.

Основные направления проекта реформы полиции 1873 г. таковы:

- упразднение коллегиального принципа в организации полицейского управления;

- укрепление положения уездного исправника (начальника полиции);

- введение нового штатного расписания уездных полицейских управлений;

- дальнейшее объединение городской (за исключение губернского города) и уездной полиции;

- реорганизация становых управлений, пересмотр деления уезда на станы;

- создание подвижной уездно-полицейской и сельской стражи;

- сотские упразднялись, десятские поступали в подчинение стражников, следили в своих селениях за исполнением распоряжений полиции, а также выполняли функции рассыльных.

Проект полицейской реформы 1873 г. Тимашева подчеркивал главную роль МВД в системе местного управления, и поэтому опять был встречен в штыки кабинетом министром. Явную поддержку оказали только бывший министр внутренних дел, а в то время министр имущественных отношений П.А. Валуев и шеф жандармов П.А. Шувалов.

Тимашев писал, что существующая ныне полиция представляется бессильной и несостоятельной как в отношении к предупреждению и пресечению преступлений, так и по отношению к исполнению других лежащих на ней обязанностей. Сельское благоустройство и дальнейшее развитие сельскохозяйственной производительности представляются невозможными без осязательной силы, присутствие которой служило бы для обывателей ручательством в том, что «если самое преступление или нарушение закона не всегда может быть предупреждено, то, по крайней мере, виновники онаго всегда будут открыты и права собственности восстановлены».

Но итоговый документ Государственного совета свидетельствует о том, что его члены не приняли реформу полиции по Тимашеву. С увольнением шефа жандармов Шувалова шансы министра внутренних дел Тимашева заручиться поддержкой Госсовета резко уменьшились. Реорганизация полицейских институтов признавалась своевременной и необходимой мерой, однако финансовое обоснование, как всегда, вызвало у членов Госсовета возражения.

Содержание реформы полиции по лекалам МВД, читай, по Тимашеву, было выхолощено, а в целях экономии и вообще серьезно изменено. Реформирование полиции, конечно, требовало немалых материальных затрат, но новая структура позволила бы резко улучшить качество государственного управления в такой важной сфере, как обеспечение общественной безопасности. Это могло стать свое­образным прорывом, как в случае с крестьянской и судебной реформами. Но под таким углом, видимо, никто реформу полиции не рассматривал.

Госсовет решил обойтись полумерами. А внутренний кризис в стране был не за горами. Единственное, что удалось министру внутренних дел провести без потерь, без проволочек и длительных согласований, – указ «Об установлении нового порядка комплектования полицейских и пожарных команд, в виду предстоящего введения всесословной воинской повинности» от 4 июля 1873 г. Но это всё-таки был локальный документ в сравнении с общими проектами реформирования уездной полиции.

Одним из последних документов, подготовленным А.Е. Тимашевым, стал проект «Об усилении средств полиции», который он сопроводил министру финансов служебной запиской «С препровождением проекта об усилении средств полиции», однако это тоже были полумеры.

Таким образом, все реформаторские по своей сути проекты министров внутренних дел П.А. Валуева и А.Е. Тимашева, в первую очередь, по преобразованию уездной полиции, оказались в подвешенном состоянии. Всё, как всегда, уперлось в финансирование жизненно важных реформ. В правительственных кругах тормозились новаторские идеи, которые могли бы качественно улучшить деятельность полиции, что в конечном итоге привело к половинчатости проведенной полицейской реформы.

05.08.2018