Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Контакты
Слушайте
он-лайн радио
ВКЛЮЧИТЬ
-=Радио Милицейская Волна=-
ГРОМКОСТЬ
35

Публикации

Глубокая реформация: полиция в век Екатерины II

(Продолжение. Начало в № 5, 2017)

В период правления Екатерины Великой процесс становления полицейских органов был стремительным и результативным.

В последней трети XVIII века в Российской империи возникли такие серьезные социально-экономические и внутриполитические противоречия, что было жизненно необходимо реформировать государственное управление и в центре, и на местах.

Осознанная необходимость

Придя к власти, Екатерина II ощутила необходимость поиска способов оптимизации государственного управления, активизации работы столичных и местных госслужащих. Ей было на кого опираться в своих реформистских устремлениях, с кого брать пример: гениальный царь-преобразователь Петр Великий правил меньше чем полвека до нее. Но за это время многое изменилось. Эффективность государственных институтов как в столице, так и на местах резко снизилась, а значит, и государственное управление оставляло желать лучшего. Эти проблемы существенно повлияли на внутреннюю безопасность в Российской империи. В провинции жители городов и сел страдали от лихоимства, несправедливого суда, бездействия и медлительности чиновников в решении всех вопросов. Работа полицейских органов была неэффективной, процветали воровство и разбойный промысел, резко увеличилось число тяжких преступлений. В 60-е годы XVIII в. у помещиков появилось право наказывать крестьян по своему усмотрению, укоренилась так называемая «помещичья полиция», которая подчинялась только своему хозяину. По нынешним меркам это была некая служба безопасности землевладельца с неограниченными правами карать и миловать крепостных крестьян. Тем, в свою очередь, запрещалось жаловаться на помещиков, распоясавшихся от безнаказанности. Расширение крепостничества, усиление экономической эксплуатации и налогового гнета в итоге привели не только к обострению социальных противоречий и локальным конфликтам, но и к антиправительственной войне, известной как крестьянская, но, по сути, имеющей более широкую социальную базу, под предводительством Емельяна Пугачёва 1773–1774 гг.

В начале реформирования центральных органов власти Екатерина II определила новую структуру Правительствующего Сената, который разделила на шесть департаментов. К компетенции Третьего департамента она отнесла контроль за деятельностью всей полиции в государстве. Но при этом императрица отчетливо понимала, что без кардинального изменения законодательства, всей структуры государственного управления укрепление полицейских органов невозможно.

Опора «просвещенного абсолютизма»

В период своего царствования (1762–1796 гг.) Екатерина II придавала большое значение административно-полицейской деятельности. В эффективном государственном аппарате она видела опору «просвещенного абсолютизма». Как новатор, императрица рассматривала функционирование органов правопорядка комплексно, планируя встроить работу полиции в общую систему государственных учреждений. В одном из основополагающих документов той эпохи – «Наказе Екатерины II» от 14 декабря 1766 г. были сформулированы законодательные принципы реформирования государства. На третьем по счету месте ставилась задача «учредить в государстве хорошую и точную полицию». В 1768 г. свой знаменитый «Наказ» императрица дополнила главой «О благочинии, называемом инако полицией». Позже ею был издан «Наказ Главной полиции».

При Екатерине происходит децентрализация управления полицией. На это ее сподвигла проявленная в ходе «пугачевщины» слабость местного административно-полицейского аппарата. Она решила, что полицейскую власть на местах надо срочно реформировать и усиливать. Главная полицеймейстерская канцелярия была упразднена, а руководство полицией передано на места – в губернии. Губернатор отныне становится главным субъектом управления полицейскими делами на подведомственной территории. Особое внимание императрица обращала на улучшение деятельности сельской полиции. В конце 1774 г. в деревнях и селах были возобновлены должности сотского и десятского, существовавшие при Петре I, но потом упраздненные. Самой императрицей была написана «Инструкция сотскому со товарищи».

Особый интерес представляет написанный лично Екатериной II «Наказ Главной полиции», в котором императрица развивает мысль, ранее высказанную Петром I, о том, что полиция должна действовать «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности». Именно этим философско-этическим императивом силен «Наказ Главной полиции». Зная полицейское законодательство Франции и законодательные тенденции других стран Европы, прежде всего Англии и Франции, переписываясь со знаменитыми прогрессивными французскими учеными-энциклопедистами Вольтером, Монтескье, Дидро, Екатерина понимала, что, с одной стороны, укрепление полицейских органов – это усиление внутренней безопасности империи, а с другой стороны, что невозможно укреплять полицейские учреждения, реформировать сложившуюся систему без кардинальной реформы государственного управления в целом.

Для создания «Наказа Главной полиции» императрица использовала труды немецких ученых-полицеистов. Екатерина II рассматривала полицию как многофункциональный орган, занимающийся не только охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Она считала, что к ведению полиции относится все то, «что служит к сохранению благочиния в обществе». Деятельность полиции, по мнению императрицы, должна была определяться «не столько законами, сколько уставами». Она видела в уставах более гибкую форму права. Уставы проще подвергать тем или иным изменениям в связи с возникновением новых проблем, в решении которых принимает участие полиция. Одним из главных принципов работы полиции в новых реалиях императрица считала предписание поступать «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности». Это скорее желание видеть в полиции некоего справедливого регулятора общественных отношений. Но в целом дух этого наказа направлен на необходимость строгого контроля полицейскими органами законности, в том числе в деятельности органов центрального и местного управления, то есть представителей государственной власти в центре и на местах. Наказ адресовался не только служащим полиции, так как в нем было положение о запрещении публичного обсуждения деятельности полиции, «дабы публика не лишилась доверия к полицейским чинам».

В главе XXI «О благочинии, называемом инако полициею» «Наказа» Екатерина II призывает полицейских работать эффективно. Здесь говорится о том, что «не довольно того, чтобы узнать непорядки и выдумать способы для отвращения их, надлежит еще сверх того недремлющим оком смотреть, чтобы способы сии были при встречающихся случаях самым делом исполняемы». В «Наказе» императрица четко делит «сии учреждения» на полицию градскую и земскую. Общие для обеих полиций положения она излагает в девяти пунктах. Вторым по счету императрица сочла нужным поставить такой аспект полицейской деятельности, как предотвращение и восстановление поврежденной нравственности. «Целомудрие нравов есть вторым предлогом сохранения благочиния и заключает в себе всё нужное ко стеснению к роскоши, к отвращению пьянства, ко запрещению (недопущению) запрещенных игр». «Наказ Главной полиции» стал фундаментальной основой для деятельности полицейских органов на десятилетия вперед.

Реформа полицейских органов при императрице Екатерине II проводилась в рамках важнейшей для страны губернской реформы, осуществленной в 1775 г. и получившей название «Учреждение для управления губерний Российской империи». В результате этой исторически значимой реформы в каждом уезде был создан административно-полицейский орган, который получил название «нижний земский суд». Несмотря на такое название, это был не судебный, а административно-полицейский орган. Известный историк С.Ф. Платонов в своих трудах пишет: «В каждом уездном городе находились: нижний земский суд, ведающий уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитан-исправника) и заседателей; и тот, и другой избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления». Несомненно, это был важный шаг для усиления роли полицейского начальства на местах.

Ключевой фигурой в уездной администрации, главным чином становился капитан-исправник, на которого возлагались полицейские функции на местах. Он наделялся широким кругом полномочий, в том числе имел право при производстве розыска использовать негласные источники информации. Он же был первым по рангу из заседателей в нижнем земском суде. Еще один известный историк В.О. Ключевский в опубликованном курсе лекций по русской истории отмечал, что «уездным органом губернского управления был нижний земский суд под председательством земского исправника или капитана. Власть исправника простирается на весь уезд за исключением уездного города; здесь ему соответствовал городничий или комендант». Ключевский называл капитан-исправника земским исправником или капитаном, который не заменял бывшего воеводу, а наследовал только часть его полномочий. В служебной иерархии чинов и классов они состояли в девятом классе.

Нижний земский суд избирался местным дворянством на три года и утверждался губернатором. По административно-полицейским делам этот суд находился в подчинении губернаторского (или наместнического, где они сохранились) правления. По судебным делам – подчинялся губернским верхнему земскому суду или верхней расправе. У нижнего земского суда были большие полномочия. Например, статья 225 Учреждения о губерниях постановляет: «состоя прямо под повеление губернского правления по делам земского благочиния или полиции, земский суд принимает также указы и повеления от палат и судов, и только от приказов общественного призрения и совестного суда принимает предложения и наставления».

Нельзя при этом не заметить, что многообразие обязанностей полиции и ее положение в системе государственного управления не соответствовали общим началам, которые императрица Екатерина II стремилась установить в устройстве местного управления, ясно сознавая его недостатки и их причины. Манифест 7 ноября 1775 г. с полной определенностью указывает, что несовершенства местного управления происходят от нечеткой структурированности административно-хозяйственных установлений в соотношении с обширностью губерний и от смешения в них всякого рода дел, иначе говоря, от недостатка разделения функций.

Но не все проблемы решались с «Учреждением губерний». При фактической децентрализации управления полицией и создании органов земской и сельской полиции так и не был создан специализированный орган общей полиции на уровне губернии. Такая организационная раз­общенность существенно влияла на эффективность деятельности полицейских органов, и не только в губернском управлении. До губернской реформы учреждения (органы) регулярной полиции создавались преимущественно в городах, и чем больше был город, важнее его стратегическое положение, тем и полномочий у полиции было больше, штатная численность тоже больше, материальное обеспечение лучше.

Непосредственной опорой нижнего земского суда в деревнях и селах, как мы уже отмечали, были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные «смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых». За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. Этот орган должен был следить за порядком и «благочинием» в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и суда, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам.

Капитан-исправник был подотчетен: выполнял решение не только уездных, губернских административных и судебных органов, но и дворянской опеки – сословно-корпоративной организации, регулировавшей отношения в дворянской среде, защищавшей интересы дворянства.

По итогам губернской реформы 1775 г. созданный новый административно-полицейский аппарат «прижился» на долгие годы. Городская полиция тоже не была обделена вниманием императрицы: так, в 1782 г. появился «Устав благочиния, или полицейский», в соответствии с которым в городах был создан новый административно-полицейский орган – управы благочиния.

Уроки пугачевского восстания

Для всех городов учреждалась должность городничего, назначаемого Сенатом по представлению Губернского правления. Исключения составляли города и крепости военно-стратегического значения, где был расквартирован постоянный военный гарнизон с комендантом во главе, который с караульной командой и исполнял административно-полицейские обязанности. Такое положение дел сохранилось со времен Петра I. Екатерина II учла страшные уроки пугачевского восстания, когда обеспечить внутреннюю безопасность в уездных городках было просто некому, и администрация, как правило, бежала при подходе восставших. Примечательно, что в Табели о рангах городничие соответствовали восьмому классу, и даже если назначенный на этот пост был не дворянского сословия, он получал потомственное дворянство. Соответственно, в губернском центре вводилась важная государственная должность обер-полиц­мейстера.

Появилась необходимость разработки всеобъемлющего полицейского устава, который бы давал целеуказания и общие представления о деятельности полиции, а также регламентировал функциональные обязанности полицейских чинов. Такой устав в 1781 г. был создан и 8 апреля 1782 г. введен в действие под названием «Устав благочиния или полицейский». В Уставе было 14 глав, 274 статьи, разбитых на пункты и части. В первых трех главах Устава были определены органы полицейского управления, примерные штаты, классные чины должностных лиц и порядок их определения в должности. В последующих главах регламентировались порядок создания полицейских органов, их деятельность, устанавливалась компетенция должностных лиц, определялось место полиции в системе местного управления. В двух последних главах перечислялись деяния, запрещенные законом, указывались меры, которые должна была принимать полиция по этим правонарушениям.

По Уставу благочиния в созданных городских органах административно-полицейского управления – управах благочиния, или полицейских управах, вводились должности служащих городской полиции, определялись их задачи, права и компетенция. Штат управы благочиния состоял из трех полицейских чиновников: городничего и двух приставов (уголовных и гражданских дел), а также двух избираемых горожанами на три года «ратманов» (советников). В полиции Санкт-Петербурга и Москвы главными служебными должностями остались полицмейстеры, которые подчинялись обер-полицмейстеру, но его компетенция в Уставе благочиния четко не регулировалась. Статус столичной полиции всегда был выше.

В период царствования Екатерины II получили новый импульс развития органы, выполняющие функции политической полиции. Негласные методы работы были возвращены в деятельность этих органов, после чего дальнейшее развитие получила организационная структура сыскной деятельности. Новые реалии, как следствие, привнесли и новые принципы организации как уголовного, так и политического сыска.

В первую очередь, императрица много сделала для восстановления и усиления политического розыска. Вместо упраздненной Тайной канцелярии была создана Тайная экспедиция, получившая значительный объем прав в проведении тайных операций. Это было самодостаточное государственное учреждение, переписку которого запрещалось вскрывать даже Сенатской экспедиции.

Екатерина II изменила суть политического розыска. Специальным органам вменялись задачи не только обеспечения политической безопасности государства, но и «покоя и тишины» в нем как формы благополучия в обществе. Отсюда и задачи розыска – не прежнее грубое подавление противников режима, уничтожение инакомыслия, а стремление к диалогу, изучение и анализ общественных настроений. Однако, что важно отметить, эти меры должны были осуществляться в комплексе со специфическими методами тайной работы. Поэтому необходимо констатировать, что и в век «просвещенного абсолютизма» Екатерины применялись многие далеко не «просвещенные» специфические методы розыска и следствия.

Руководитель Тайной экспедиции С.И. Шешковский активно использовал на службе «тайных лазутчиков». Он знал всё, что происходило в столице: не только преступные замыслы или действия, но даже вольные и неосторожные разговоры.

Императрица, понимая все обстоятельства своего восхождения на трон, скрупулезно вникала в дела структур политической полиции на протяжении всего периода своего правления. Она сама «возбуждала розыскные дела, писала, исправляла или утверждала допросные пункты к допросам государственных преступников, ведала всем ходом расследования наиболее важных из них, выносила приговоры или одобряла приговоры – «сентенции» различных судебных инстанций. Подобно своим предшественникам на троне, Екатерина II лично допрашивала подозреваемых и свидетелей», – пишет современный исследователь Е.В. Анисимов.

В контексте новых реалий

Уголовный сыск также претерпел существенные изменения. Вскоре после восхождения на трон, в 1763 г. распоряжениями императрицы вначале вместо упраздненных Разыскного и Сыскного приказов при Московской губернской канцелярии была учреждена Особая экспедиция для розысков по делам воров и разбойников, которая затем была переименована в Разыскную экспедицию. Функции Сыскного приказа («татиные, разбойные и убийственные дела») полностью перешли в компетенцию Разыскной экспедиции. Этой структуре было вменено активно сотрудничать с Тайной экспедицией, располагающейся в Санкт-Петербурге.

Затем по указу императрицы к Разыскной экспедиции было приписано 12 воеводских канцелярий, которые не имели права производить пытки, а всех пойманных преступников должны были посылать в Экспедицию. Позже это учреждение стало центральным пересылочным учреждением для ссылаемых в Сибирь и Оренбург. Чину Экспедиции давалась особая инструкция, уполномочивавшая его отправиться с несколькими солдатами на розыски обвиняемого. Если же Экспедиция находила, что более удобный розыск обвиняемого можно поручить какому-либо учреждению, то посылала туда «промеморию» или указ с требованием разыскать и прислать конкретное лицо. Безусловно, это могло быть только специализированное учреждение. С подобными требованиями чаще всего Экспедиция обращалась в полицейские канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров и градоначальников, которые после упразднения Экспедиции и до организации органов, выполняющих функции сыскной полиции, были уполномочены на оперативно-разыскную работу.

Разыскная экспедиция просуществовала до конца 1782 г., после чего большая часть ее функций перешла к Палате уголовных дел, учрежденной указом от 7 ноября 1775 г. Туда же было переведено большинство чиновников Экспедиции. Остальные служащие были прикреплены к Управе благочиния по следственному отделению. Отметим, что такая реорганизация имела свои основания. Она соответствовала практике децентрализации административно-полицейской деятельности, которую проводила Екатерина II.

Стоит обратить внимание, что чинами политического и уголовного сыска в организации разыскной деятельности стал активно применяться новый специальный метод, который впоследствии получил название перлюстрация корреспонденции. По мнению историка Ф.М. Лурье, приоритет организации данного новшества принадлежит именно Екатерине II, которая привнесла в сыск два очень важных новшества: «Она распорядилась организовать в Тайной экспедиции перлюстрацию переписки подозреваемых лиц, а также засылку лазутчиков и соглядатаев в места скопления людей для подслушивания разговоров».

Таким образом, в период правления императрицы Екатерины Великой произошли масштабные изменения в организации деятельности полиции. Реформы общей полиции проходили не сами по себе, а в контексте масштабных реформ государственного управления, развития законодательства. Как сторонница «просвещенного абсолютизма», императрица не раз упоминала о необходимости строгого соблюдения законности в деятельности органов государственного управления и возлагала большие надежды на возможности обновленного государственного и местного управленческого аппарата. Екатерина II считала, что служащие административно-полицейского аппарата должны быть нравственно чисты, хорошо выполнять функции по охранению спокойствия, общественной безопасности, другим важным государственным делам и при этом быть материально обеспеченными.

Коренное преобразование полиции, осуществленное Екатериной II, оставило в истории заметный след. Достаточно вспомнить, что Управы благочиния продержались до второй половины XIX в. – «великих реформ» императора Александра II. Можно уверенно сказать, что в период правления Екатерины Великой процесс становления полицейских органов был стремительным и результативным.

26.01.2018